Trabajadores del Estado: todo lo que hay que saber sobre el empleo público en Argentina

Cambiemos quiere achicar la masa de trabajadores estatales para reducir el déficit fiscal. ¿Cuál es la estructura del empleo público en el país? ¿Sobran trabajadores, como plantea el Gobierno?

Desde que asumió el gobierno, Cambiemos se propuso achicar la masa de empleados públicos como un medio para reducir el déficit fiscal y agilizar los mecanismos burocráticos del Estado. Para eso, el equipo de Mauricio Macri desarrolló un discurso crítico hacia los trabajadores estatales. A comienzos de la gestión, el entonces ministro de Hacienda, Alfonso Prat-Gay, se mostró a favor de eliminar “la grasa militante” del sector público.  Este año, el ministro de Modernización, Andrés Ibarra, manifestó: “No queremos ñoquis en el Estado”.

Por el acuerdo del Gobierno con el Fondo Monetario Internacional (FMI), se estima que habrá una fuerte reducción de la planta de trabajadores en el sector público. De hecho, en el informe que el staff técnico del organismo le elevó al directorio, se recomendó la posibilidad de echar del Estado a los “empleados no prioritarios”. En este marco, ¿cuál es la estructura del empleo público en la Argentina? ¿Cómo fue su evolución en los últimos años? ¿Sobran trabajadores, como plantea Cambiemos? ¿Cómo está el país en la comparación internacional?

Evolución del empleo público en la Argentina: los años kirchneristas

Durante el kirchnerismo, el Estado amplió su tamaño considerablemente. Según la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), entre 2003 y 2015 la cantidad de empleados públicos en la Argentina ─considerando los tres niveles de Gobierno: nación, provincias y municipios─ pasó de 2.210.169 a 3.602.990, lo cual implica un aumento del 63%.


CIPPEC señala un panorama en similar: entre 2001 y 2014, el empleo público se incrementó un 69%. En este lapso, las provincias extendieron la planta de trabajadores del sector público un 50% y los Gobiernos locales, un 35%. En los 12 años de Gobiernos kirchneristas, la administración pública nacional pasó de 484.000 a 779.000 empleados públicos, un incremento del 61% (295.000 personas). Aunque la cifra podría ser mayor si se computan los contratados vía universidades.

Entre 2003 y 2015, el Estado, en efecto, amplió su dimensión, pero también sus funciones y responsabilidades. En este lapso, según CIPPEC y la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), se crearon 6 nuevos ministerios, 25 organismos descentralizados, 20 universidades y 15 empresas estatales. El mayor crecimiento de recursos humanos se dio en este último sector. En las compañías públicas (algunas de ellas reestatizadas en este período), el empleo público se extendió un 349%, explicado principalmente por la nómina de personal del Correo Argentino (17.000 empleados) AySA (6000), Aerolíneas Argentinas (10.700), YPF (22.000) y Nuevos Ferrocarriles Argentinos (22.000).

Aunque es el segmento de mayor visibilidad, el sector público nacional representa tan solo el 21% del empleo público total. Según datos del ministerio de Trabajo, las provincias explican el 66% del total y los municipios, del 13%. Las administraciones provinciales concentran la mayor parte del empleo estatal porque brindan los servicios públicos esenciales: salud, educación, seguridad.

El empleo público bajo Cambiemos

De acuerdo a información del Ministerio de Trabajo, a diciembre de 2016 se contabilizaban 3,5 millones de empleos registrados en el sector público. Sin embargo, la cifra está subestimada por faltante de datos de algunos organismos provinciales y municipales.

CIPPEC calcula que la cantidad de empleados públicos en Argentina es de alrededor de 3,9 millones, y que después de 8 años de crecimiento, durante el primer año de gobierno de Mauricio Macri, la nómina de personal del sector público nacional cayó un 0,4% en 2016, en contraste con el ascenso del empleo público provincial y municipal.

Según CIPPEC y ASAP, si se toma en cuenta únicamente la administración pública central ─los tres poderes del Estado, incluyendo a las fuerzas armadas y de seguridad─, entre 2015 y 2017 disminuyeron en 24.000 los puestos de trabajo, de 385.132 a 360.935. En paralelo, de acuerdo a lo informado por CIPPEC y ASAP, Cambiemos incrementó en ese lapso en un 25% la creación de cargos políticos (ministerios, secretarías, subsecretarías, direcciones y puestos extraescalafonarios), lo que configura un ajuste selectivo entre los trabajadores de planta transitoria, permanente y contratados de manera temporal, al tiempo que se ampliaron las designaciones políticas.

De todos modos, la reducción de trabajadores en el sector público nacional propiciada por la gestión de Macri se explica principalmente por la transferencia de agentes de la Policía Federal Argentina al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Este traspaso solo implicó una disminución en la nómina de personal nacional de 18.300 personas.

Por el agravamiento de la situación económica y la necesidad de achicar el déficit fiscal, se espera un recorte drástico del empleo estatal. Tras el acuerdo con el FMI, el Gobierno publicó el decreto 632/2018, que busca una reducción de $25.000 millones en el gasto público. La principal medida para ello es el congelamiento hasta el 31 de diciembre de 2019 de ingresos en el Estado nacional, salvo excepciones, como las universidades nacionales, la AFIP y las fuerzas armadas y de seguridad. Además, se deja sin efecto a partir del 1.º de enero del próximo año los convenios entre el Estado y las universidades nacionales, modalidad informal bajo la que prestan servicios alrededor de 6000 personas.

Según el documento público del acuerdo con el Fondo, los salarios, bienes y servicios deben caer 13% en términos reales hacia 2020 como parte del ajuste fiscal. Sin embargo, según el Ministerio de Modernización, los salarios en el sector público nacional se llevan apenas el 11% del presupuesto nacional. Es decir, no es mucho lo que el Estado destina al empleo público.

¿Cómo se distribuye el empleo al interior del Estado? Según datos del Ministerio de Trabajo, el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) explica el 56,2% del total de trabajadores de la Nación y las universidades nacionales emplean a más de un cuarto. Dentro del PEN, el 56% corresponden a las fuerzas armadas y de seguridad, en tanto que apenas el 11,13% es personal de los ministerios (administración pública central). El gráfico de abajo demuestra la heterogeneidad que caracteriza al universo de empleados públicos en el nivel nacional.

¿Sobran trabajadores del Estado? Una comparación con el mundo

El debate surge periódicamente, ¿hay muchos empleados públicos en Argentina? Quienes abogan por un Estado con poca incidencia y dimensiones denuncian un exceso de trabajadores en el ámbito público. En contraposición, quienes tienen una visión positiva sobre el rol del Estado son proclives a defender la expansión en la nómina de empleados estatales.

Una buena forma de responder a este interrogante es dimensionar la proporción de trabajadores estatales sobre el total de la masa salarial y compararlo con otras naciones del mundo. En Argentina hay alrededor de 3,9 millones de empleados públicos sobre un total de 20,5 millones de puestos. Así, el 19% de las personas ocupadas en el país se desempeña en alguna estatal nacional, provincial o municipal.

La proporción registrada en Argentina está apenas por encima del nivel promedio registrado por los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), colectivo que agrupa a 35 de las naciones más desarrolladas del mundo. En 2015, el porcentaje de empleados del Estado en relación al total de trabajadores era del 18,1%.

Los países con mayor proporción de empleados públicos son los escandinavos, con porcentajes que giran en torno al 30% del total de de la masa salarial (Noruega 30%, Dinamarca y Suecia, 29%). También son las naciones con mayor nivel de presión impositiva y mejor calidad en la provisión de servicios públicos. Bélgica, Canadá, Grecia, Eslovenia y Gran Bretaña se encuentran en una posición intermedia. Allí la proporción del empleo público como porcentaje del empleo total oscila entre el 17% y el 19%. En este bloque de países está la Argentina.

Entre los países de la OCDE, las naciones que tienen la menor relación de empleados en el sector público sobre el total de trabajadores son República Checa (10%), Corea del Sur (7%) y Japón (6%).

Así, el 19% de empleados públicos que presenta la Argentina lo ubica en mitad de tabla entre los países desarrollados, pero muy por encima del promedio de América Latina, que es del 12,7%. En Brasil los trabajadores públicos representan el 11,5% del total; en México, el 10%.

En definitiva, la discusión sobre el empleo público no puede darse de manera aislada; debe estar inserta en un debate más amplio sobre el rol, las funciones y el modelo que el Estado argentino debe tener en el objetivo de alcanzar el desarrollo sostenible.


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