¿Pueden legalizarse los aportes empresariales?

Por: Martín Astarita

El oficialismo, con un apoyo del peronismo, avanzó en su proyecto para modificar el actual marco normativo en materia de financiamiento político. Uno de los cambios más importantes es el de permitir los aportes empresariales para campañas electorales.

A continuación, se realiza una evaluación crítica del proyecto en curso, y se postula, como alternativa, avanzar en un sistema en el que el Estado cobre mayor protagonismo.

El contexto

Cambiemos lanzó este proyecto en un contexto signado por el escándalo reciente de los aportes truchos, que lo tuvo como protagonista estelar. Sobre el particular, surgen algunas preguntas vinculadas con la presente discusión: ¿Por qué Cambiemos recurrió a este mecanismo de aportantes fantasmas? ¿No era previsible que alguien descubriera la existencia de tantos donantes falsos, como de hecho finalmente ocurrió? ¿Quiénes fueron los que realmente hicieron los aportes?En la actualidad, solo se permiten los aportes de personas jurídicas (empresas) para actividades ordinarias, y las contribuciones de personas físicas (o sea, los empresarios en forma individual pueden efectuar aportes). Con este marco normativo, y dados los fluidos y múltiples vínculos que posee Cambiemos con distintos sectores empresariales, ¿cómo es posible que no haya logrado reunir el número suficiente de empresarios para que, a título individual, consientan aparecer como donantes en la rendición de cuentas en 2017?

Vayamos a la campaña 2015. El informe de Cambiemos estuvo plagado de irregularidades, señaladas por la propia justicia electoral: aportes de Odebrecht (a través de una firma local vinculada), contribuciones de contratistas de la Ciudad de Buenos Aires y donaciones de empresas que estaban destinadas a actividades ordinarias y terminaron financiando la campaña.

Como puede observarse, todos estos problemas tuvieron un punto en común: la percepción de aportes de empresas que, según la ley actual, están prohibidos. En ese marco, no es difícil comprender las razones por las cuales Cambiemos desde diciembre de 2015 buscó con urgencia modificar la ley de financiamiento de los partidos políticos y permitir los aportes de empresas con fines electorales.

Se podría plantear como hipótesis que Cambiemos se vio obligado a recurrir a aportantes fantasma en 2017 debido a los problemas evidenciados en la campaña 2015. Esta hipótesis, en caso de comprobarse, estaría en consonancia con el apuro de Cambiemos por reformar la ley y permitir el aporte de empresas. Pero, además, evidenciaría que el actual marco normativo, aunque tiene muchos problemas, no es tan deficiente como plantea el oficialismo.

La necesidad de una reforma 

En parte como respuesta frente al escándalo, el oficialismo aprovechó para reimpulsar un proyecto de reforma al actual marco normativo, centrado en dos ejes fundamentales: prohibir los aportes en efectivo y legalizar los aportes de empresas para tiempos electorales.

Aunque hasta aquí se han señalado algunas fortalezas del actual marco normativo, no deben obviarse sus importantes debilidades que ameritan, desde nuestra perspectiva, una reforma. En tal sentido, el principal problema del sistema de financiamiento político en la Argentina es que existe una clara divergencia entre el contenido legal y el contenido fáctico, esto es, el comportamiento de los actores involucrados (partidos, candidatos, donantes) no se ajusta a lo que prescribe la normativa vigente. Hay consenso entre los especialistas y los propios protagonistas en que el gasto electoral es muy superior al que se declara formalmente, y ello invita a suponer que buena parte de los aportes recibidos son ilegales.

Esta brecha se explica por distintos motivos, entre ellos, un deficiente sistema de controles y sanciones, la ausencia de legislación a nivel provincial, y el uso de recursos públicos con fines electorales. Además, hay algunas regulaciones específicas de la normativa vigente que es necesario modificar. A continuación, nos centraremos en los aportes empresariales, uno de los ejes de la reforma propuesta por Cambiemos.

Aportes empresariales, ¿Deben ser legalizados?

Desde 2009, la legislación a nivel nacional prohíbe los aportes de empresas. Hay dos vías por las cuales se incumple esta restricción. La experiencia electoral reciente indica que las contribuciones se canalizaron a través de donantes individuales que tenían estrechos vínculos con determinadas empresas. Otra forma de saltear la ley es lo que admitió haber hecho Cambiemos en 2015: usar para la campaña aportes de empresas que, para cubrirse legalmente, fueron declarados como ingresos para actividades ordinarias.

El gobierno justifica su propuesta de reforma recurriendo al argumento de la transparencia: en la actualidad, los partidos reciben aportes de empresas, pero al ser una práctica ilegal, una importante masa de recursos queda sin declarar. Es necesario, entonces, blanquear la situación.

Aunque el argumento en principio es atendible, no puede ser evaluado en forma aislada, sino que hay que enmarcarlo en una discusión más general.

Dos modelos de financiamiento: entre la transparencia y la equidad

En materia de financiamiento político, las regulaciones restrictivas (prohibición de aportes empresariales, topes máximos de gastos, plazo de duración de campañas) suelen producir un doble impacto negativo: al no cumplirse, resultan inefectivas en su propósito inicial (la equidad) y, además, generan opacidad y menor transparencia. Frente a este dilema, hay quienes bregan por impulsar legislaciones laxas y flexibles, con pocas o nulas restricciones y, al mismo tiempo, brindar incentivos para que haya información sobre el modo en que se financia la política.

Un modelo de esta naturaleza impera en Estados Unidos, donde efectivamente hay transparencia. Incluso, los ingresos que reciben los candidatos en plena campaña se difunden regularmente y se usan como indicativo de las posibilidades de triunfo de cada contendiente.

En este modelo, sin embargo, al no haber límites de ningún tipo, las desigualdades de recursos entre los candidatos son flagrantes y peor aún, los grandes donantes inciden en las líneas programáticas de los partidos y candidatos.

Una manera distinta para superar esta dicotomía entre transparencia y equidad es a través de un mayor involucramiento del Estado en el sostenimiento de las actividades políticas en general y de las campañas en particular. La reforma de 2009 en la Argentina, en la que se prohibió la contratación privada de publicidad electoral en televisión y radio, cumplió, aunque de manera parcial, ese doble objetivo: garantizó un piso mínimo de acceso a todos los contendientes y al mismo tiempo, el sistema ganó en transparencia, pues se suprimió la posibilidad de que los medios otorguen espacios a precios diferenciales. Esta lógica de intervención estatal, con los debidos mecanismos que aseguren su neutralidad, se podría extender: publicidad en televisión y radio fuera del período de campaña y en las jurisdicciones provinciales (como sucede en México), producción de spots (Brasil), cartelera en vía pública (Francia) y redes sociales.

No es la solución a todos los males y seguramente surgirán nuevos problemas que ameriten sucesivos ajustes (no por nada, en Alemania se habla de legislación interminable), pero una alternativa como la aquí propuesta señala una dirección, tendiente a que sea el Estado quien cubra los principales gastos. Tal vez ello opere como un estímulo para que los partidos y candidatos reduzcan la dependencia con los grandes donantes y así, se libren de los condicionamientos a los que suelen quedar sometidos. En definitiva, creemos que hay que apuntar a la eliminación de las causas de dicha dependencia (cubrir necesidades de gastos) y no simplemente reprimir sus consecuencias, que además tiene dudosos resultados (esto, como se aclarará luego, no significa desconocer que es necesario fortalecer los mecanismos de control y de sanción).

Por otra parte, si se permiten los aportes empresariales con el argumento de la inobservancia, cabe preguntarse, ¿por qué mantener las demás restricciones previstas en nuestra legislación y que tampoco se respetan? ¿Deberían ser eliminados, entonces, los plazos de duración de campaña o los topes máximos de gastos? El propio proyecto de reforma del oficialismo, paradójicamente, estipula topes máximos a las contribuciones de las empresas: ¿Por qué se cumpliría esa restricción, y no las demás?

La experiencia a nivel internacional

Interesa levantar la mirada por fuera de nuestro país. En América Latina, prevalecen sistemas de financiamiento mixto: aportes públicos (en ascenso) y aportes privados (de personas físicas y/o jurídicas). Pero hay una clara tendencia en los últimos años a prohibir los aportes empresariales. México es pionero, con un sistema en el que predomina el financiamiento público y solo se admiten aportes de personas (no de empresas). En Brasil, el Supremo Tribunal Federal declaró inconstitucionales las contribuciones empresariales en un fallo histórico, en septiembre de 2015, en el que no solo cuestionó que las empresas gocen de los mismos derechos políticos que los ciudadanos, sino que también alertó sobre la patrimonialización del sistema político brasilero. Chile siguió el mismo camino en 2016, prohibiendo los aportes de empresas. En Uruguay, el Senado aprobó en diciembre de 2017 un proyecto de reforma similar y Diputados se apresta para convertirlo en ley. En Perú, se dio algo levemente diferente, pero que apunta en el mismo sentido restrictivo: se prohibieron los aportes de empresas extranjeras, con el escándalo Odebrecht como telón de fondo.

Las evidencias parecen concluyentes. Cuesta encontrar casos recientes que hayan ido en la dirección inversa, como pretende hacer la Argentina, esto es, legalizar aportes de empresas que se encuentran prohibidos.

Sin pretender importar modelos de manera acrítica, sería conveniente considerar en detalle estas experiencias antes de concretar cualquier tipo de reforma. El financiamiento político es una variable demasiado importante para la calidad de nuestra democracia.

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