La región en la política exterior de Alberto Fernández y los contrastes con Macri

OPINIÓN. Las primeras señales de cambio de rumbo en la agenda de política exterior argentina permiten entrever perspectivas más favorables para el retorno a una política nacional de desarrollo que se vincule con la promoción de una política regional en la que primen la defensa de la soberanía y autonomía ante actores de peso internacional.

Julián Kan y Amanda Barrenengoa (Integrantes del Grupo Geopolítica y Economía desde el Sur Global)


Entre fines de 2015 y de 2019, la política exterior del gobierno de Mauricio Macri en Argentina construyó, en el terreno de lo discursivo, cierta idea de “volver al mundo” (los mercados), en base a una supuesta pérdida de conexión y aislamiento del ámbito internacional durante el ciclo de gobiernos kirchneristas. Esto se materializó en una serie de giros y reformulaciones del gobierno de la alianza Cambiemos en un contexto también de cambios a nivel regional. El gobierno del Frente de Todos, asumido el pasado 10 de diciembre luego de ganar las elecciones por una importante diferencia sobre Juntos por el Cambio, permite entrever un giro respecto de aquella política exterior macrista, en particular sobre la región. Con el propósito de analizar los primeros meses del gobierno de Alberto Fernández en cuanto a sus principales definiciones de política exterior, recuperamos algunos de sus ejes. Situamos este análisis en una visión regional, en diálogo con las transformaciones que se dieron en los Estados de América del Sur durante el período 2015- 2019 y las perspectivas que se abren a nivel internacional, luego de la pandemia que el mundo entero transita.

El escenario heredado por Alberto Fernández

De manera general, es posible indicar que el escenario regional desde mediados de la década pasada se vio marcado por el realineamiento de la política exterior de los distintos gobiernos hacia Estados Unidos y por el retorno a una agenda más económica de la inserción de la región, con el consiguiente abandono de un tipo de regionalismo que pregonaba mayores márgenes de autonomía desde las políticas de integración regional y Cooperación Sur- sur, que venía de la década de 2000 (1). La mayor cercanía de Argentina y Brasil a EE.UU., comenzó con la visita de Obama a la Argentina a comienzos de 2016 y continuó con el acercamiento geopolítico a Trump de ambos países, más allá de disputas comerciales -sobre todo de Argentina- ante el creciente proteccionismo que ha caracterizado al gobierno norteamericano actual. La apelación a instancias como la OEA -donde EE.UU. tiene una injerencia notable- y la constitución del Grupo de Lima como nuevo foro de concertación para dirimir conflictos regionales, como así también la más reciente creación de PROSUR (Foro para el Progreso de América del Sur), estuvieron en mayor sintonía con las agendas de Washington para América Latina.

Con respecto a la región, algunas de las dinámicas que prevalecieron en este contexto reciente buscaron el reimpulso a Tratados de Libre Comercio como el que negociaron MERCOSUR y Unión Europea, la reorientación del MERCOSUR (que es el intento de desarticular la unión aduanera y reducirla a un área de libre comercio), la activación de la Alianza del Pacífico como modelo de vínculos regionales  -más allá de que no ha sumado nuevos miembros y que a partir de 2017 desactivó esa iniciativa-, y el desaceleramiento y la definitiva parálisis de la UNASUR, donde los gobiernos de Argentina y Brasil entre 2016 y 2017 jugaron un rol esencial. Estas políticas encontraron su lugar ante el recambio político regional, luego de la asunción de los gobiernos neoliberales en Argentina, Brasil (con el final de los gobiernos del PT luego del golpe parlamentario a Dilma Rousseff y su reemplazo por Temer seguida de la elección de Bolsonaro), Ecuador (Lenín Moreno) y recientemente Uruguay (luego del ciclo de gobiernos del Frente Amplio). Como corolario de la reconfiguración, podemos ubicar el golpe de Estado en Bolivia, a comienzos de noviembre de 2019, siendo quizás el hecho que terminó por modificar el mapa político de la región, en constante convulsión. Cabe destacar que, el abandono de la UNASUR y su reemplazo por PROSUR, implicó dejar de lado el desarrollo de una política de seguridad regional autonómica, como se promovía desde el Consejo Suramericano de Defensa (CSD). La mayoría de los gobiernos de PROSUR, prefirió elegir sin reparos la política de seguridad hemisférica de Washington, basada en la lucha contra las nuevas amenazas y la militarización de la seguridad interior.

Esta caracterización general confirma el viraje que se produjo desde 2015 y la reconfiguración que implicó la búsqueda de conformar en la región un área de integración económico comercial favorable a las políticas de liberalización y apertura y de una inserción global a los mercados internacionales sin gradualismos ni reparos. Este escenario, sumado al perfil ideológico de sus gobernantes, retrotrae al escenario de inserción regional noventista, pero ni el mundo es exactamente el mismo de aquél entonces, ni los resultados anunciados por estas “nuevas derechas” pudieron cristalizar en algo parecido a aquéllas transformaciones (2).  

El gobierno de Macri supo acompañar esa coyuntura de cambios regionales desde su agenda de política exterior durante sus cuatro años. Cuando Argentina se convirtió en miembro observador de la Alianza del Pacífico (AP), en junio de 2016, en el marco de la Cumbre realizada en Santiago de Chile constituyó una novedad desde el punto de vista político regional. A pesar de la poca probabilidad que esto ocurriera (porque para ser parte de la AP el país entrante tiene que tener TLC con todos los miembros del bloque y Argentina está lejos de esa situación, por ejemplo, con México), funcionó como una nueva señal del viraje, entre muchas otras. Con el acercamiento a la AP, también estaba la intención de incorporarse al Tratado Trans- Pacífico (TPP), con el cual EE.UU. buscaba acercar a los países americanos y asiáticos, para limitar la expansión global de China y formar un gran bloque de libre comercio. Sin embargo, la asunción de Donald Trump a inicios del 2017 puso de manifiesto el cambio en la agenda de política exterior norteamericana en relación a la administración de Obama, y la nueva agenda de seguridad hacia la región, con un claro endurecimiento. Con Trump como Presidente, la estrategia republicana condujo al abandono de los instrumentos promovidos por la administración de Obama, como el TTIP (Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión) y el TPP.

Más allá del inesperado cambio de administración en EE.UU. -durante la campaña electoral norteamericana la Ministra Malcorra se posicionó indicando que un posible triunfo de Trump iría a contramano de la política de Cambiemos-, se encontraron puntos en común. Uno de ellos fue el condicionamiento y las permanentes declaraciones en contra de Nicolás Maduro y el proceso venezolano. Suspendido por el bloque MERCOSUR en 2017, la cuestión Venezuela constituyó la principal acción de Argentina dentro del bloque regional, que contó con el apoyo de Brasil tras la asunción de Temer. Con el cambio en el escenario norteamericano, la agenda de política exterior argentina tuvo como objetivos prioritarios la reorientación del MERCOSUR y la apertura del acuerdo con la Unión Europea (UE), la salida de la UNASUR -con la consiguiente formación del PROSUR-, y el intento de ingreso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Además, se profundizó la búsqueda de acuerdos de libre comercio con otros Estados como Corea del Sur, la India, Canadá, Israel y la Asociación Europea de Libre Comercio. Asimismo, este giro fue aún más notable en el retorno al Fondo Monetario Internacional (FMI) durante 2018 y a sus ya estructurales políticas de ajuste y endeudamiento.

En relación con los países centrales, para completar un mapeo de la política internacional más general del macrismo, la relación con el Reino Unido del gobierno anterior fue significativa, por la inmediata postura del gobierno macrista de dejar atrás el reclamo por la soberanía de las Islas Malvinas. Esto mostró, además, el alejamiento de la región ya que se dejaron de lado los foros e instancias regionales, UNASUR y CELAC, como vehículos para lograr apoyos en el escenario internacional por la causa Malvinas, que había desarrollado el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. En septiembre de 2016, luego de la visita de Alan Duncan (Ministro de Estado para Europa y las Américas de la Secretaría de Relaciones Exteriores y Commonwealth británica), fue firmado con el Vicecanciller argentino el Acuerdo Foradori- Duncan, que contenía diferentes compromisos en las áreas económica, comercial, de seguridad y tecnológica, entre otras. En particular, respecto del Atlántico Sur, se acordó “adoptar las medidas apropiadas para remover todos los obstáculos que limitan el crecimiento económico y el desarrollo sustentable de las Islas Malvinas, incluyendo comercio, pesca, navegación e hidrocarburos, junto con la apertura de vuelos comerciales a la isla, entre otras medidas que significaron la cesión de soberanía por parte del Estado argentino. Desde una lectura que veía en el proceso del Brexit una oportunidad para incrementar los vínculos comerciales con el Reino Unido y así “insertarse al mundo”, la política exterior macrista en relación a Islas Malvinas, Antártida e Islas del Atlántico Sur profundizó un vínculo de subordinación y dependencia para con los intereses británicos. Asimismo, la Secretaría de Asuntos Relativos a Malvinas dependiente de Cancillería (creada en 2013), fue rebajada a Subsecretaría.

En consecuencia, la política exterior de Macri, se vio marcada por un mayor acercamiento a EE.UU., el endurecimiento de la agenda de seguridad, la desmalvinización, la cuestión Venezuela, y una mirada más economicista y asociada a la vuelta a los mercados de occidente desde la dependencia. Cabe destacar que, a pesar de los intentos por parte de EE.UU. de limitar el acercamiento chino con los países de la región, la política exterior del Macrismo sostuvo los vínculos con China. Particularmente, en el marco de la visita del Presidente chino Xi Jinping, el Banco Popular de China y el Banco Central Argentino firmaron un acuerdo complementario de swap de monedas, entre otros treinta acuerdos de comercio e inversión.

En general, los cambios de gobierno implican, sobre todo en procesos de fuerte polarización y disputa política como el caso argentino reciente, transformaciones en el escenario político, económico y social interno o doméstico. Esto se debe, explicado en apretadas líneas, a que los recambios gubernamentales pueden expresar nuevas alianzas políticas y sociales con diferentes intereses sectoriales y económico-sociales, diferentes propuestas de modelos de desarrollo, renovadas otras agendas y prioridades sociopolíticas. En suma, pueden expresar otra correlación de fuerzas. Cuando ocurre esto, habitualmente cambian también las orientaciones de las políticas de inserción regional e internacional, ya que éstas no pueden estar escindidas o ajenas a lo que acontece en el orden interno. Es pertinente señalar la estrecha relación que siempre hubo (y que quizás lo hay con mayor ahínco en las últimas décadas) entre la política interna y la política externa o internacional de un gobierno y de su país. Aún sin tratarse de transformaciones estructurales o de un cambio radical, el gobierno del Frente de Todos expresó una ruptura, un giro, con el escenario político, económico y social estructurado bajo el gobierno anterior, tanto en los primeros meses de gobierno como a partir del desenlace de la pandemia del COVID-19. La política exterior en general, y la regional en particular, no estuvieron exenta de ello. Veamos por qué.

La política exterior del Frente de Todos

El escenario internacional y regional en el que el gobierno del Frente de Todos asumió mantiene ciertas características ya mencionadas, como el endurecimiento de la política norteamericana en su disputa con China, la profundidad de la crisis económica global (agravada por la “coronacrisis”) y la situación política venezolana que ordena las correlaciones de fuerza a nivel regional. En torno a este último nivel, se agrega al escenario el golpe de estado en Bolivia y las recientes proscripciones de Evo Morales y Rafael Correa para las elecciones en sus respectivos países. Desde la campaña electoral se pudo observar la mirada regional del futuro gobierno de Alberto Fernández, en torno a articular un bloque de cooperación regional que reúna gobiernos progresistas y los agrupe en torno a denominadores comunes. Muestra de esto ha sido la participación activa en las reuniones del Grupo de Puebla y el acercamiento al presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, lo que evidencia más no sea desde el punto de vista ideológico, un contraste importante con el gobierno anterior, tanto en sus aliados regionales como en sus vínculos e interlocutores internacionales. Vale la pena recordar las estrechas relaciones del PRO, cuando Macri era jefe de gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, con la Fundación Internacional para la Libertad de Mario Vargas Llosa, con otros think tanks que nuclean a Felipe Aznar, Sebastián Piñera, Vicente Fox, Jorge “Tuto” Quiroga y otros dirigentes de la derecha internacional, y hasta con sectores del lobby anticubano de Miami. Incluso, en el pasado mes de abril, ya en la oposición nuevamente, el ex mandatario firmó una carta con la mencionada fundación, criticando el intervencionismo estatal ante la pandemia y tratando de autoritarios a los gobiernos que aplicaban medidas de aislamiento social, como la cuarentena del gobierno argentino. La rápida acción de Alberto Fernández de reconstruir un espacio político progresista junto a López Obrador y otros protagonistas de la década del 2000 en la región, ubica en lugares y perspectivas diferentes a un gobierno del otro.

Más allá del distinto perfil ideológico, en los hechos de la flamante política externa del gobierno de les Fernández, tenemos también manifestaciones de esas diferencias. Por ejemplo, la búsqueda de coincidencias en torno a retrasar las elecciones para la Presidencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), un hecho que recientemente ha tomado mayor difusión en la prensa por acercarse la fecha programada. Como parte de su política exterior hacia la región, por primera vez en su historia, EE.UU. propone al candidato Mauricio Clever- Carone, puesto históricamente ocupado por un latinoamericano. La disputa por el Banco Interamericano de Desarrollo se sitúa en el marco de la guerra comercial, económica y geopolítica con China, como un intento por limitar su inminente cercanía con los países de la región. El candidato norteamericano cuenta con el apoyo de Brasil, Colombia, Bolivia, Ecuador, Uruguay y Venezuela (Guaidó). Desde Argentina, el gobierno de Alberto Fernández propuso como candidato a Gustavo Béliz, Secretario de Asuntos Estratégicos. Este recibió el apoyo de México, lo que rubrica ese acercamiento mencionado entre ambos países, de importancia estratégica dada la situación de Brasil. Sin embargo, la elección es incierta aún, ya que a pesar de que a EE.UU. le alcanzan los votos, hubo varios actores -entre ellos Chile, la UE, Costa Rica y Nicaragua- que coincidieron en el planteo de posponer las elecciones y no realizarlas durante septiembre. Las elecciones de noviembre en EE.UU. pueden abrir el juego a diferentes estrategias de acuerdo a las administraciones demócrata o republicana y sus modos de relacionamiento con la región, en tiempos de declive. No obstante, en la dinámica de la realidad, puede tornarse incierta la decisión de México, dadas las negociaciones que EE.UU. le impone a México como socio y vecino.

Asimismo, continuando en el señalamiento de acciones que permitan ordenar la política externa y regional del gobierno argentino actual, en su primera actividad como vicepresidenta, Cristina Fernández recibió a las delegaciones de China y Rusia. En agosto, y como política continuada durante el gobierno de Cambiemos, se renovó el swap de monedas con China, por una vigencia de tres años. Esto sella un vínculo entre ambos bancos centrales que se inició en 2009 y fue continuado en 2014, 2017 y 2018, lo que podría indicar que en este aspecto hay más continuidades que rupturas, en función de la situación del escenario económico y geopolítico global de la última década y media y del crecimiento de los vínculos comerciales con el gigante asiático superando en 2020 a Brasil como el principal socio comercial de la Argentina. En agosto pasado, el gobierno de Alberto Fernández firmó también un acuerdo de cooperación espacial con China para la utilización de una base espacial de Neuquén.

Aún como parte de una inserción más estructural y que es común en otros países de la región, el énfasis puesto en el vínculo con China es diferente al del gobierno anterior. Observemos sus razones. Luego del triunfo en las elecciones de octubre pasado crecían las expectativas de los candidatos electos de reestablecer el vínculo bilateral, que llevó a una ponderación importante por parte de Beijing (que en general siempre evita inmiscuirse en asuntos internos) sobre el presidente electo y las relaciones con la Argentina. Recientemente, el Partido Justicialista argentino realizó un seminario en conjunto con el Partido Comunista Chino sobre la crisis económica, la situación social y el posible escenario de la post pandemia. Pero además, el gobierno de Macri ni bien asumió canceló las obras del ferrocarril Belgrano y de las centrales nucleares y luego rubricó en 2017 acuerdos ya firmados durante la gestión de Cristina Fernández de Kirchner. Posteriormente renovó el señalado swap de monedas, ante un escenario financiero cada vez más complicado y el ascenso de Trump en EE.UU. Se podría pensar que se acercó a China porque no le quedaban muchas alternativas que acudir a uno de los principales jugadores del escenario internacional actual, pero cuesta pensar un seminario de formación y de intercambio entre Cambiemos y el PC Chino. No obstante, más allá de estos matices entre ambos gobiernos, -por cierto, no menores para pensar analizar la política exterior de Argentina y el lugar de China en el escenario geopolítico actual-, este vínculo bilateral entre ambos países, como también el de otros países de la región, es un aspecto a analizar profundamente en el mediano plazo por los riesgos, por ejemplo, que acarrea una posible profundización de un perfil primario exportador. También, de efectos ambientales no deseados, como los que se señalan que podría desarrollarse sobre el flamante acuerdo logrado de producción y exportación de carne de cerdo argentina al país oriental.

Otro de los asuntos clave para entender la región en el marco de la política exterior, es el lugar e importancia del MERCOSUR. Por ejemplo, sobre las discusiones y negociaciones que se profundizan en torno al acuerdo de libre comercio con la UE y otros actores. El 24 de abril de este año, se conoció la decisión de Argentina de pausar las negociaciones comerciales que Brasil, Uruguay y Paraguay estaban entablando con Corea del Sur, dadas las condiciones desfavorables que representaban para sectores de la industria nacional. Si bien hubo un ida y vuelta algo confuso, constituía una novedad que Argentina plantee alguna forma de freno de las negociaciones, hasta poder observar efectos y consecuencias sobre los diferentes sectores de la economía argentina. Este hecho da cuenta de las discusiones que se abren al interior del bloque MERCOSUR sobre los objetivos del mismo y las visiones divergentes en torno a la producción y el comercio que atraviesan a los actores gubernamentales, a las cámaras representativas del agro y la industria y las agendas de política exterior. Si bien generó tensiones con Brasil y los demás socios, la posibilidad de ruptura o crisis fuerte se fue desacelerando, rubricando una cualidad que tuvo el MERCOSUR, desde sus orígenes, que es poder sobrellevar las tensiones, asimetrías y las crisis importantes sin disolverse. Al menos hasta ahora.

Las negociaciones por el tratado de libre comercio con la UE, se reflotaron luego de que, durante los gobiernos de Cristina Fernández y Dilma Rousseff, fuesen pausadas dada la postura regional de no ceder ante las exigencias de los europeos en materia de desgravación arancelaria. Luego de varias concesiones y avances en las negociaciones por negativa de los europeos fracasó la firma del acuerdo en el marco de la cumbre de la Organización Mundial de Comercio (OMC) a finales de 2017. Sin embargo, a mediados de 2019 y de manera sorpresiva -ya que las negociaciones son a puertas cerradas- apareció la primera firma del Acuerdo de Asociación Estratégica Mercosur- Unión Europea que, si bien tiene objeciones de varios países europeos y aún debe ser aprobado por todos los parlamentos de ambos bloques para entrar en vigencia, resulta en un avance concreto promovido por Macri y Bolsonaro. Luego de varios intercambios de ofertas, el MERCOSUR ofreció reducir niveles de apertura y negociar áreas estratégicas de servicios, compras gubernamentales, propiedad intelectual, a cambio de garantizar los rubros claves de exportaciones de la región como materias primas y biodiesel. Cabe señalar que las ofertas europeas que garantizan el acceso a mercados de las exportaciones de bienes primarios de la región, están por debajo de los estándares que se venían negociando en las etapas anteriores. Es de esperar, entonces, que la entrada en vigencia del tratado genere más incentivos en profundizar la especialización en producción en commodities, que tiene una alta concentración de capital, por lo que un número reducido de empresas serán las beneficiadas. Sumado a lo anterior, los europeos podrán introducir al mercado sudamericano sin ningún tipo de restricción productos agroalimentarios sofisticados que hoy en día pagan aranceles, como vinos, chocolates, quesos, frutas, gaseosas y aceite de oliva; todos señalados en el acuerdo como productos clave para la exportación europea y en los que la competencia con los países del MERCOSUR es alta. Esto redundará en la disminución del comercio entre países del MERCOSUR y el aumento de las asimetrías en relación a empresas europeas (3)

Con esta situación, nos preguntamos cómo continuará el proceso de negociaciones en el MERCOSUR, a partir de los diferentes actores, sectores y fuerzas que pugnan en su interior en torno a la flexibilización y apertura a tratados de libre comercio que van en detrimento de sectores productivos y económicos locales. Se trata de un bloque que desde su origen -hace ya casi treinta años- ha sido atravesado por las dinámicas políticas de la región y el mundo, y que, lejos de consolidarse bajo objetivos comunes, continúa estando “tironeado” por los cambios de coyuntura y posiciones de los gobiernos suramericanos. Sin embargo, este bloque encuentra posturas antagónicas (con mayor fuerza que en otros momentos) entre los gobiernos de Argentina y Brasil. Se suma a este escenario, que Macri y Bolsonaro habían comenzado con la discusión de reducir la estructura arancelaria del Arancel Externo Común (AEC), que grava a los productos extra zona y que le otorga estatus de Unión Aduanera al bloque, lo que encuentra resistencia en varios sectores domésticos de ambos países. Tanto en relación al TLC con la UE como este último aspecto de reconfigurar el bloque regional, el escenario heredado es complicado para el gobierno actual, que, como observamos, tiene otra dimensión del acuerdo que está pronto a cumplir tres décadas en marzo próximo.  

En relación a estas tensiones mercosureñas, la gestión de la política exterior de Alberto Fernández señala un retorno a la incorporación de actores no gubernamentales como interlocutores para el diseño de ella. Nos referimos a cámaras sectoriales, empresariales, científicos, sindicatos y profesionales, para discutir la agenda de política exterior en lo que atañe a la producción y el comercio. El gobierno anterior mantenía en estrecho silencio las negociaciones externas y, si bien siempre hay interlocutores -en forma explícita o implícita-, no parecen ser los mismos que los que son convocados por el gobierno actual. Tal vez este rasgo específico del gobierno del Frente de Todos sea el que termine por darle otro carácter a las discusiones dentro del bloque, en el sentido de generar condiciones similares a las que ocurrieron en el proceso previo de negociaciones en torno al ALCA. Allí, fue clara la articulación de intereses entre sectores de las burguesías de Argentina y Brasil junto con los representantes gubernamentales en la defensa de condiciones de competencia y comercio que se verían perjudicadas de aprobarse el área de libre comercio promovida por EE.UU. Si bien en el presente contexto cambian los actores que impulsan el acuerdo, son reflotadas discusiones similares entre sectores del agro, el comercio y la industria, y los intereses de cada Estado en cuanto a su política de inserción regional e internacional.

Más allá de las etiquetas ideológicas, la vocación del Estado argentino en dichas negociaciones se vincula con favorecer a sectores de la producción argentinos ante lo que resulta un acuerdo desfavorable y perjudicial por la tendencia a reemplazar la compra de productos regionales a cambio de aumentar las importaciones europeas. Habrá que ver qué peso tiene dicha postura en el marco del bloque y qué consensos se tejen con el resto de los países y sus sectores económico, comerciales y productivos, independientemente de los usos políticos que el lanzamiento del acuerdo tuvo para el gobierno macrista –en plena campaña electoral– como propaganda para ratificar la inserción al mundo que se conseguía y el “peligro” de volver a una política exterior contraria.

A su vez, la postura en común de la UIA (Unión Industrial Argentina) y la CNI (Confederación Nacional de la Industria) brasileña afirmaba que la región tenía poco para ganar y mucho para perder con el acuerdo. En este sentido, las consecuencias que el acuerdo también presenta para sectores de la industria brasileña que colocan sus productos en el mercado regional podría ser otro motivo de mayores tensiones y conflictos al interior de las clases dominantes de ese país, con las ya conocidas diferencias entre Bolsonaro y el vicepresidente Mourão, quien además de participar de la asunción de Alberto Fernández ha dado señales en torno a la necesidad de “cerrar filas con Argentina". Unos meses antes, se unían a estos sectores empresariales de Paraguay (Unión Industrial Paraguaya)  y Uruguay (Cámara de Industrias del Uruguay) en una declaración conjunta que solicitaba un cambio sustancial en los marcos regulatorios del acuerdo, reconociendo las asimetrías que planteaba.

Vemos en este recorrido las diferencias sustanciales en torno a la gestión de Macri y sus objetivos de inserción internacional a partir de la flexibilización y reorientación del MERCOSUR. Asimismo, en cuanto a la cuestión de Malvinas, es para destacar el inmediato giro que el gobierno del Frente de Todos mostró, de considerar un socio clave en la reinserción al mundo promovida por el macrismo, a reconstituir una política de Estado que busca limitar el acceso de los intereses británicos por sobre los argentinos. En este sentido, además de reanudar el reclamo de soberanía sobre las islas, se promulgaron recientemente dos leyes en torno a la demarcación del límite exterior de la Plataforma continental Argentina y la creación del Consejo Nacional Asesor. Como parte de las políticas de soberanía sobre Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur, se busca también endurecer las sanciones a la pesca ilegal en espacios marítimos y suspender las investigaciones pesqueras conjuntas en el Atlántico Sur, lo que indica la decisión de dar marcha atrás con las políticas de desmalvinización y abandono del reclamo histórico sobre las Islas que promovió el gobierno macrista.

La gestión de la pandemia del COVID- 19

Luego de tres meses de asumido, el gobierno tuvo que afrontar, al igual que el resto de los Estados, las consecuencias de una pandemia sin precedentes. Con un Ministerio de Salud y de Ciencia y Técnica recientemente vueltos a conformar -ya que durante el gobierno anterior fueron reducidos al rango de Secretarías- la respuesta del Estado se enfocó en el cumplimiento de una cuarentena estricta que diera tiempo para reconstruir el sistema de atención sanitaria, evitando su saturación. Asimismo, durante el primer semestre del año se llevaron a cabo las negociaciones con los acreedores externos y con el FMI para acordar un conjunto de cláusulas que permitieran establecer plazos de pago que no redunden en mayor ajuste. En un escenario nacional por demás complejo, el Estado argentino lleva gastado más de 900 mil millones de pesos en la pandemia que se traducen en políticas de contención a la producción y el comercio (ATP), un Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) que llega al 44% de la población que se encuentra en la informalidad, entre otras herramientas. Recientemente, se ha introducido en el parlamento un proyecto que busca gravar las grandes riquezas que será eje en disputa de la política doméstica los próximos tiempos.

La pandemia dejó al descubierto la falta de coordinación política regional, heredada del escenario de gobiernos neoliberales y la reconfiguración de las instancias regionales señaladas al comienzo de esta nota. Sin UNASUR como escenario de coordinación de los primeros mandatarios, sin sus consejos ministeriales como el de salud (cuya sede estaba en Brasil), se hace difícil pensar en una articulación regional del combate del virus. Una cosa es el cierre de fronteras, como medida de protección de la entrada del virus, como ocurrió a comienzos de la pandemia, y otra cosa es una gestión bilateral, regional o colectiva sobre las implicancias de ese cierre. Además, la gestión cooperativa y regional de la pandemia podría ofrecer intercambios de experiencias sobre los modelos de cuarentena, sobre la gestión de las zonas fronterizas en las que los procesos de regionalización entre las poblaciones, las economías y los recursos se producen de hecho, o al menos brindar e intercambiar ayuda sanitaria y humanitaria, entre otras posibilidades. En líneas generales, ha primado sobre las fronteras y los vínculos regionales una política de securitización, que no es nueva, pero que había mermado en las últimas décadas, dejando de lado las hipótesis de rivalidad y conflicto que habían predominado hasta los años ochenta, por ejemplo, entre Argentina y Brasil (4). La situación de un gobierno de facto en Bolivia -cuyo Presidente encontró asilo en Argentina ni bien asumido el gobierno del Frente de Todos-, las particularidades señaladas de Bolsonaro en Brasil, el cambio de gobierno en Uruguay y la crisis política que atravesaba el gobierno de Piñera en Chile, no contribuyen a la vuelta a la región que el gobierno de Alberto Fernández había comenzado a plantear.  

Cabe destacar que, a pesar de las contradicciones que acarrea el MERCOSUR, hubo acciones frente a la pandemia, que mostró rápida predisposición entre sus integrantes. Por ejemplo, la creación de un fondo de 16 millones de dólares, en el marco del FOCEM, para un “Programa de educación, investigación y biotecnologías aplicadas a la salud” entre los países miembros del bloque. No obstante, más allá de las buenas intenciones, que se suman a una declaración de abril hecha por los presidentes del bloque sobre la “necesidad de una coordinación regional eficiente y permanente" en la acción conjunta contra el virus, es escaso tanto el dinero asignado como el lugar del bloque en la política externa por parte de los socios para gestionar la pandemia. Quizás Argentina sea la excepción, a diferencias de sus vecinos, por el lugar otorgado al bloque regional, pero esas buenas intenciones no alcanzan para darle dinamismo. Algo positivo, para cuando termine la pandemia y sea hora de barajar y dar de nuevo, es que, a diferencia de la desarticulación de la UNASUR, el MERCOSUR aún existe y continúa siendo relevante para diseñar la inserción externa de nuestro país.

Claves a futuro

En un escenario marcado por la incertidumbre, afirmamos que el presente ciclo se halla abierto, por tratarse de tiempos de crisis generalizada, que se prolongará a lo largo de todo el 2020. Entre los asuntos principales a definirse, algunos derivan del contexto más general que impactan en la situación regional, como las elecciones en EE.UU., las elecciones en el BID, la guerra comercial y económica entre EE.UU. y China, el creciente proteccionismo de los países centrales ante la crisis global, la reconfiguración del bloque de la UE y el resultado de las negociaciones comerciales. También, será importante tanto el desenlace de la situación en Venezuela (donde el gobierno actual se opone a la posible intervención norteamericana y no reconoce a Guaidó) como los escenarios electorales en Bolivia y Ecuador.

La situación de crisis actual condiciona las políticas de aquí en adelante, e impacta en las agendas de integración e inserción regional. El futuro del MERCOSUR dependerá de los acontecimientos que se desarrollen en el futuro post pandemia, las negociaciones aún abiertas y las posturas que logren hacer converger en torno a un bloque que permita ciertos márgenes de autonomía y desarrollo de la región ante el resto de los actores internacionales. De lo contrario, se acentuará un proceso de flexibilización y apertura que encontrará al bloque como herramienta para facilitar acuerdos de libre comercio que pueden resultar en una amenaza para el comercio intrabloque. No obstante, de la síntesis entre ambas posturas resultará o bien en una consolidación del bloque y el comercio intrarregional, o en su disgregación y fragmentación en pos de concepciones aperturistas de inserción internacional donde ya no prima el bloque sino cada Estado por separado.

En Argentina el acuerdo con los acreedores constituye un importante logro del gobierno en materia de inserción financiera, pero sobre los que hay que poner la lupa en los potenciales condicionamientos a futuro, principalmente en la negociación con el FMI y sus posibles exigencias de ajuste del gasto público. Aún así, las renegociaciones fueron manejadas de forma muy inteligente, tanto con los países centrales como con los organismos internacionales, buscando consensos y apoyos para la Argentina. Pareciera que corrió mejor suerte que la relación con los vecinos en el contexto regional que le toca transitar. El desenlace de la relación con Brasil es clave para la política exterior en general y la regional en particular de la Argentina. De eso depende en buena parte la suerte del MERCOSUR, del acuerdo con la UE, de lograr un escenario de mayor cooperación regional y de la posibilidad de mediación en Venezuela, entre otros aspectos.

Otra pregunta que se desprende de este rompecabezas regional, es sobre los vínculos con López Obrador, sobre los que ya señalamos cierta coincidencia en el marco del grupo Puebla, que se ha sumado una posición común de evitar la intervención norteamericana en Venezuela. No obstante, dependerá también de las cercanías y posibles presiones de EE.UU. en el marco del nuevo TLCAN o NAFTA, denominado T-MEC. Sin ir más lejos, también hubo diferencias en los primeros en la gestión de la pandemia durante los primeros tiempos. Por otro lado, el vínculo con México no puede suplantar los vaivenes de la relación con Brasil.  

La prioridad de la región es un hecho. No obstante, cabe esperar el curso de estos acontecimientos en un escenario internacional por demás complejo, dadas las dinámicas de conflicto que persisten, algunas de las cuales han estado de algún modo “pausadas” en el proceso de pandemia que atravesamos, pero que permanecen latentes y abiertas en varios países de la región. Si bien el panorama que se abre para la Argentina a partir del cambio de gobierno está sujeto también a estas condiciones más generales, las primeras señales de cambio de rumbo en la agenda de política exterior permiten entrever perspectivas más favorables para el retorno a una política nacional de desarrollo que se vincule con la promoción de una política regional en la que primen la defensa de la soberanía y autonomía ante actores de peso internacional.


Sobre los autores

Julián Kan es Doctor en Historia de la UBA. Se desempeña como docente de la FFyL-UBA, de la EPYG-UNSAM y de la UNQ. Es investigador del CIHESRI-FCE-UBA y del IESAC-UNQ. Es integrante del Grupo de Trabajo CLACSO “Integración regional y unidad latinoamericana.”. kanjulian76@yahoo.com.ar @JulianchiKan. 

Amanda Barrenengoa es Doctora en Cs. Sociales por la UNLP, docente de la FaHCE-UNLP y becaria post doctoral del CONICET. Integrante del Grupo Geopolítica y Economía desde el Sur Global y del Grupo de Trabajo CLACSO “Integración regional y unidad latinoamericana”. abarrenengoa@gmail.com @amandalichti. 


Notas

(1) Sobre el regionalismo durante la década de 2000, véase Julián Kan (2016): El no al ALCA diez años después. La cumbre de Mar del Plata y la integración latinoamericana reciente. Buenos Aires: Ed. de la FFyL-UBA.

(2) Para el caso de Argentina, esta orientación durante el gobierno de Macri no trajo ni incrementos de la balanza comercial ni crecimiento de la Inversión Extranjera Directa. Al respecto véase Julián Kan (2019): “Un balance de la política exterior y comercial de la Argentina de Macri” en Integración Regional. Una mirada crítica. Boletín del Grupo de Trabajo Integración y Unidad Latinoamericana, CLACSO, N°4 5. https://www.clacso.org/4-5-integracion-regional-una-mirada-critica/

(3) Sobre las implicancias del acuerdo véase Luciana Ghiotto y Javier Echaide (2019): “El acuerdo entre el MERCOSUR y la Unión Europea. Un estudio integral de sus cláusulas y efectos “, CLACSO / FundaciónRosa Luxemburgo. https://www.clacso.org/acuerdo-entre-el-mercosur-y-la-union-europea/

(4). Sobre este aspecto véase Frenkel Alejandro (2020): “El MERCOSUR ante la COVID-19: de la disputa comercial a la amenaza sanitaria”, Canálisis Carolina, 40/2020, https://www.fundacioncarolina.es/wp-content/uploads/2020/06/AC-40.-2020.pdf

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