¿Impuestos Progresivos en una sociedad pendular?

OPINIÓN. ¿Cómo evitar que el avance en una clara dirección de progresividad del sistema tributario argentino no sea eventualmente neutralizado por un movimiento pendular en lo que hace al control del Estado y la definición de sus políticas?

Ramiro E. Álvarez, Alcides Bazza y Gabriel Brondino


En tiempos recientes, y como respuestas a las propuestas de un grupo de diputados nacionales del bloque oficialista de instaurar un aporte excepcional de los grandes patrimonios de personas físicas a las arcas del Estado, se ha señalado en algunas intervenciones en la prensa gráfica que este tipo de tributos no puede condicionar la aplicación de políticas fiscales expansivas en un escenario en el que salvaguardar la sanidad pública se ha planteado como la prioridad de la intervención estatal. Este punto fue levantado por Ariel Dvoskin y Agustín Mario en un artículo publicado por este medio, en donde sostienen que para gastar el Estado no requiere de previamente haber tributado, contrariamente a lo que se establece desde el saber convencional.    

Dejado de lado a la recaudación como condicionante de la aplicación de políticas fiscales expansivas, los autores le asignan a la discusión sobre el perfil de la estructura tributaria un rol relevante en lo que refiere a sus impactos en la distribución del ingreso. Centrándonos en este último debate, sería válido preguntarse ¿Cómo se inserta la disputa por el perfil de la estructura tributaria en una sociedad caracterizada por fuerzas políticas empatadas y que reservan a los sectores sociales que representan su fuerza antagónica un rol subordinado en el patrón de crecimiento y distribución que pretenden imponer? ¿Cómo evitar que el avance en una clara dirección de progresividad del sistema tributario argentino no sea eventualmente neutralizado por un movimiento pendular en lo que hace al control del Estado y la definición de sus políticas? ¿No residirá precisamente en esta situación de empates entre proyectos políticos nacionales y populares y proyectos políticos liberales la razón por la que el actual oficialismo se vea obligado a acotar el impuesto a las grandes riquezas, de claro perfil progresivo y tan arraigado en las estructuras tributarias de los países europeos, a una circunstancia excepcional?

Argentina, una sociedad de empates

Para abordar estos debates, vale recordar que, entre 1974 y 1977, Juan Carlos Portantiero y Guillermo O’Donnell caracterizaron a la sociedad argentina como una de empate-hegemónico o de dinámica pendular en lo que hace a la definición del modelo de desarrollo, de inserción internacional y de distribución del ingreso. De esta forma, describen una sociedad en la que tanto las fuerzas políticas de los sectores populares y nacionales como las fuerzas políticas de sectores propietarios, asociados a la producción rural-exportadora y financiera, disponían de suficientes facultades para impugnar los proyectos políticos de las fuerzas rivales, pero sin poder disuadir al resto de la sociedad de aceptar su propio proyecto y aspiraciones.

Bajo este escenario, las fuerzas de los sectores tradicionalmente exportadores disponían del monopolio de la provisión de divisas (léase dólares), siendo éste un insumo que entra directa o indirectamente en la producción de todas las mercancías en una economía semi-industrializada y que, a la vez y a diferencias de otras economías de la región, intenta garantizar niveles de actividad económica cercanos a los de pleno empleo así como satisfacer salarios reales que se correspondan con patrones de consumo propios de económicas desarrolladas. Será este poder de provisión de dólares desde dónde entender la capacidad desestabilizadora de cada lock-out patronal contra gobiernos que se enfrentaron al sector. Por otro lado, la fortaleza de movimientos políticos del sector popular (con el auspicio del empresariado nacional) residió en la capacidad de movilizar y convocar magnitudes desequilibrantes en los procesos electorales, lo que obstaculizaba la instauración de un proyecto político de naturaleza democrática que dé la espalda a las aspiraciones de las mayorías. De ahí entonces las distintas interrupciones al orden democrático (1955, 1963, 1966 y 1976) que desplazaron ilegalmente a las fuerzas populares y nacionales del poder. En este escenario de alta polarización, el sector empresarial internacional se caracterizó por tener movimientos oscilantes, negociando con unos y otros, según sus prioridades coyunturales para lograr influir en el gobierno independientemente de quién ostente pendularmente el poder.

Según este análisis, el Estado que emerge en este tipo de sociedades se caracteriza por la inacción de su aparato burocrático, siendo que no alcanza a crear las capacidades institucionales necesarias para implementar sus políticas ni mucho menos concretar las transformaciones estructurales, ante un nuevo movimiento pendular que conspira en su contra. En este vaivén político, el sector desplazado además siempre puede presionar desde facciones del aparato Estatal adquiridas en momentos políticos de relativa fortaleza (e.g. la administración de los fondos de las obras sociales concedidas a los sindicatos, o la concesión estatal de ciertos negocios al sector propietario), utilizándolas como instrumentos para volver a ser la fuerza gobernante.

En este sentido, la política fiscal, en general, y tributaria, en particular, no estuvo exenta a la dinámica pendular. La implementación de planes de estabilización que inauguraban el momento pendular donde las fuerzas políticas de la clase propietaria disponían de una mayor influencia en la determinación de política económica, terminaban siempre implicando la adopción de reglas fiscales, cuya carga recaía fundamentalmente en los sectores desplazados del poder.

1976, hacia una nueva configuración política: Dictadura, Democracia y Hegemonía

Tanto Portantiero como O’Donnell intuyen que la dinámica pendular parece alterarse desde 1975, cuando las fuerzas políticas de los sectores populares se enfrentan a la pérdida de su líder y comienza un proceso de deslegitimación de su gobierno frente a la adopción de políticas ortodoxas hacia junio de ese año. El asalto de las FF.AA. al orden democrático supuso una alteración a la lógica de empate, por el estrechamiento de los vínculos productivos y la ampliación de las fuerzas políticas de los sectores del empresariado internacional, financiero y agropecuario. Pese a que la Dictadura no pudo evitar que el fracaso económico de su política genere un gran descontento social, incluso con las fuerzas populares desarticuladas, fue precisamente la profundización de la dependencia financiera y la deuda externa contraída lo que condicionó la política económica una vez recuperada la democracia e imposibilitó la aplicación de medidas favorables a los intereses de los sectores populares.    

Hacia 1980, el régimen militar se orientó a reconfigurar el perfil tributario de la Argentina auspiciando una reducción de los aportes y contribuciones a la seguridad social como política orientada a promover las exportaciones y disminuir los costos de producción en los sectores productivos. A su vez, el espíritu fiscalista de la política económica pretendió compensar la caída en la recaudación ante una disminución de las contribuciones patronales, instituyendo un incremento en la alícuota del impuesto al valor agregado y una ampliación de su base imponible. El cambio de la composición de los recursos del Estado significó un claro redireccionamiento hacia una mayor carga tributaria como porción del ingreso en detrimento de los sectores populares y en beneficio de los sectores de altos ingresos.

Pero no será sino hacia principios de 1991 que el desempate se concrete, cuando el movimiento político de los sectores populares termine incluyendo intereses materiales de sectores propietarios en su agenda de gobierno, en un contexto fragilidad política frente a los estallidos hiperinflacionarios. Este consenso en el arco político giró en torno a la necesidad de llevar a cabo reformas que se congracien con las recetas de acreedores externos y que posibiliten el acceso a financiamiento para un política anti-inflacionaria basada en el ancla cambiaria. Sobre esta base se construyó un consenso político del cual no había registros desde 1945 y que permitió cambios institucionales trascendentales de la vida en sociedad (por ejemplo, la reforma constitucional de 1994).

En lo que refiere a la estructura tributaria, el perfil regresivo iniciado por la dictadura termina de profundizarse hacia mediados de la década de 1990 y en el marco de los amplios consensos entorno a la necesidad de llevar a cabo reformas que tiendan a mejorar “el clima de negocios”.      En este sentido, la parcial privatización del sistema previsional y la consecuente caída en la participación de los aportes y contribuciones a la seguridad social, tuvieron como contrapartida la imposición de un mayor esfuerzo fiscal sobre los sectores que destinan la mayor parte de su ingreso al consumo, es decir los sectores populares, mediante el incremento de las alícuotas del Impuesto al Valor Agregado (de 13 a 21%).

Asimismo, la internalización de los intereses materiales de los sectores propietarios parece inmediatamente reflejada en la caída de la participación de los impuestos sobre la propiedad, un cambio en la estructura tributaria con claros efectos en la distribución del ingreso que nunca lograron revertirse a los niveles anteriores a principios de 1990.


Fuente: Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal    


*Los impuestos a Bienes y Serv. incluyen impuestos sobre débitos y créditos bancarios


Sin embargo, desde el momento en que se empezaron a sentir las turbulencias en los mercados internacionales, la insostenibilidad del régimen económico pasa a ser evidente y la hegemonía política resultó fuertemente desafiado.

La post-Convertibilidad: el empate está de vuelta    

La profundización de los niveles de pobreza, desigualdad y exclusión social a lo largo de la segunda mitad de la década de los 90, termina gatillando una crisis de representatividad que eclosiona hacia diciembre de 2001 en una crisis sin precedentes en la historia del país. Luego de presidencias interinas, la fuerza política que se instituye en el gobierno no solo optó por volver a imprimir una lógica de interés nacional en su política económica (especialmente en su estrategia de renegociación de deuda), sino que optó volver a los fundamentos populares del movimiento político como estrategia de superación ante escasa legitimidad con la que le tocó asumir. Conflictos tales como los que se suscitaron por la definición de derechos de exportaciones, la nacionalización de los fondos de las AFJP o la batalla judicial con los acreedores que no ingresaron al canje, dan cuenta de intereses materiales encontrados que atraviesan a la sociedad. De esta forma, el resurgimiento de una fuerza política capaz de convocar electoralmente a un porcentaje que ronda entre un 45% y 50% de la población y que a su vez esté dispuesta a entrar en conflicto con sectores propietarios, exportadores y financieros, no sólo significó el resurgimiento de una amenaza para estos sectores, sino la rehabilitación de una alternativa política que vuelva a obstaculizar la sustentabilidad electoral de cualquier proyecto orientado a disminuir salarios reales en pos del llamado “clima de negocios”.

En lo que hace a la estructura tributaria, desde 2003, el impuesto sobre los ingresos (ganancia y ganancia mínima presunta) comienzan a adquirir cierta preponderancia, al ubicarse por encima de los aportes patronales y pasar a constituir la segunda principal fuente de ingresos del Estado. Si bien esto se revierte hacia 2008, desde entonces, la suma de las aportes y contribuciones patronales y del impuesto a las ganancias (como tributos que recaen sobre los ingresos) supera a lo recaudado por el IVA, hasta fines de 2015.

Desde entonces, asistimos nuevamente a una disputa empatada por el patrón de desarrollo, la distribución del ingreso y la inserción internacional del país, donde el Estado retorna su rol de centro escenográfico de los vaivenes pendulares. La novedad de esta nueva etapa de empate la constituye el consenso por la vía democrática, y la necesidad de encauzar las marchas y contramarchas dentro del esquema de respeto irrestricto a la voluntad popular y el Estado de Derecho. Si bien, la victoria electoral de 2015 (re-validada en 2017) por parte de una coalición política que excluía a la fuerza política de vastos sectores sociales de la definición de política económica, parece sugerir algunas diferencias con la dinámica descripta entre 1945 y 1976, el resultado de las elecciones de 2019 da cuenta que, a diferencia de muchos países en la región, el deterioro en las condiciones materiales de vida en los sectores populares tiene asociados costos políticos capaces de abortar la continuidad en el poder de las fuerzas políticas ajenas a esos sectores.

¿Qué lecciones podría brindarnos el Péndulo Argentino de cara al diseño de las políticas alineadas con el proyecto de las fuerzas populares?

La falta de amplios consensos en la sociedad argentina acerca del rol del Estado (ejemplos de esto constituye el repudio explícito por parte de las fuerzas políticas de la oposición hacia medidas que prohíban el despido de personal, promuevan la participación accionaria del Estado en las empresas asistidas financieramente o el control directo de empresas que defraudaron a la banca estatal), debe empujarnos a pensar otra vez al Estado en clave de terreno poco firme para la institución de políticas que mitiguen problemas estructurales de la Argentina y para proyectar los alcances de la intervención estatal. Las recientes fallas logísticas por parte del ANSES en el pago de asignaciones, jubilaciones y transferencias excepcionales o las demoras por la entrega de alimentos por parte del ministerio de desarrollo social son manifestaciones de un Estado que avanza y retrocede constantemente en que sus capacidades burocráticas y de gestión pública.

La impersistencia inherente en una sociedad pendular en términos de los objetivos políticos que redireccionan y resignifican la intervención estatal debería ser un elemento central a tener en cuenta en el diseño de políticas orientadas a mejorar persistentemente las condiciones de vida de los sectores postergados, de cara a los desafíos que afronta la nueva gestión. Es en este sentido que se pretende resaltar que, si el Estado es un terreno en disputa en el seno de una sociedad «empatada», las intervenciones para transformar la realidad de los sectores vulnerables no pueden quedar únicamente circunscritas a la esfera estatal y condicionadas al dominio político circunstancial.

Así como, en la década de 1970, las organizaciones sindicales constituyeron fuerzas políticas que capitalizaron cada irrupción popular en el Estado para consolidar su poder en términos de recursos y autonomizar la capacidad de defensa de las condiciones de vida de sus trabajadores representados, las organizaciones y movimientos sociales deberían ser, bajo una nuevo gobierno popular, los actores llamados a potenciar sus capacidades de transformación en terrenos en los que el Estado no parece poder arribar con la provisión de los servicios públicos necesarios.

La creciente heterogeneidad en el campo popular, como consecuencias de los cambios en las relaciones laborales acaecidas durante los años de efímero desempate, conllevan una reconfiguración al interior de las fuerzas políticas que se orientan a la representación de los intereses de los sectores más postergados de la sociedad. En este sentido, las recientes facultades delegadas por el Ministerio de Desarrollo Social hacia los movimientos sociales en los procesos de compra de alimentos y bienes de primera necesidad dan cuenta del proceso descrito por O’Donnell en 1977 y el cual asimiló a «mareas que se llevan consigo “pedazos” de Estado y que constituirán los bastiones desde donde condicionar a las fuerzas políticas contrincantes en el momento de repliegue»     .

La discusión del impuesto a las grandes fortunas, de cara al desafío de una redefinición progresiva de la estructura tributaria en Argentina, no puede quedar ajeno a esta problemática desde el momento que atañe a la discusión por la distribución del ingreso. Una eventual reconfiguración de la estructura tributaria puede ser pensada como la oportunidad para potenciar y autonomizar las nuevas fuerzas políticas del campo popular, concediéndole recursos. A la luz de la experiencia de lo que significó la concesión de los recursos de las obras sociales a los sindicatos, la asignación de gastos específicos administrados por las organizaciones sociales a la recaudación de los impuestos que gravan manifestaciones inmediatas de riqueza permitirían sacar recursos económicos de la órbita pendular que, de lo contrario, quedarían a disposición del proyecto político de otras fuerzas en eventuales momentos de repliegue popular.

Si bien es cierto que estas transferencias continuarían mediadas por el Estado, las asignaciones específicas de gasto social administrado por movimientos sociales les otorgarían a los impuestos directos (sobre grandes patrimonios, ganancias, o herencias) un perfil asimilado al de los derechos adquiridos por este colectivo. Asimismo, esta asignación permitiría dejar al descubierto a los ojos de toda la sociedad cualquier intento de eliminación de estos tributos en beneficio de un sector con alta capacidad contributiva y en detrimento de los sectores más postergados.


Sobre los Autores

Ramiro E. Álvarez. Becario en el Instituto de Altos Estudios Sociales (UNSAM)

Alcides Bazza. Becario posdoctoral en el Instituto de Humanidades y Ciencias Sociales del Litoral (UNL-CONICET)

Gabriel Brondino. Becario posdoctoral en el Instituto de Humanidades y Ciencias Sociales del Litoral (UNL-CONICET)

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