Gobernadores: ¿todopoderosos o meros delegados del poder central?

¿Qué tan poderoso es el gobernador dentro de su provincia? ¿Son “señores feudales”? ¿Controlan la agenda legislativa? El politólogo Miguel Barrientos las responde en "Gobernadores vs Legisladores en las provincias argentinas". Acá, un análisis.


“Vamos a ser un país gobernado por un presidente y 24 gobernadores”, prometió Alberto Fernández en campaña. La frase, que apunta a ampliar las bases de apoyo y a dotar a la futura gestión de una impronta federal, es también un reconocimiento al modo en que se encuentra configurado el poder político en la Argentina. En efecto, producto del diseño federal adoptado desde la Constitución de 1853 y de los procesos de descentralización política y administrativa acaecidos en los últimos años del siglo XX, nuestro país ostenta un Estado multinivel, en el que la Nación y las provincias comparten soberanía y responsabilidades en un mismo territorio. 

Por eso se dice, con razón, que la distinción nacional-provincial, aunque analíticamente útil, resulta artificial en la práctica: la política sub-nacional es política nacional y viceversa. Ahora bien, ¿qué tan poderoso es el Gobernador dentro de su provincia? ¿Son “señores feudales” como se dice habitualmente, que controlan a voluntad su territorio, o meros delegados al poder central? Entre ellos, ¿hay alguno más poderoso que otro? Si es así, ¿qué explica esa diferencia? ¿Existe efectivo predominio del gobernador en el control de la agenda legislativa?

Estas preguntas y otras más fueron abordadas por el politólogo de la Universidad de Buenos Aires y doctor en Ciencia Política en la Universidad de San Pablo, Miguel Barrientos, en su libro Gobernadores vs Legisladores en las provincias argentinas. Estudios de caso (1983-2015), presentado en el mes de octubre de este año.



Barrientos focalizó su estudio en las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo a nivel provincial en Argentina. Como existía y aún existe poca literatura de política comparada sobre el tema, “primero indagué sobre lo que ocurre en el ámbito nacional. Me pareció una buena manera de anticipar y comparar posibles resultados a nivel provincial”. 

La política argentina está plagada de mitos y uno de ellos es que el presidente es un actor todopoderoso en su vínculo con el Legislativo, visto usualmente como un mero homologador de las decisiones ejecutivas (de esta concepción derivó, por ejemplo, la tan mentada escribanía kirchnerista). Sin embargo, apunta Barrientos, recientes estudios demostraron, a través del análisis de la producción legislativa, que el presidente argentino suele encontrar obstáculos legislativos, y solo logra aprobar la mitad de las propuestas que envía al Parlamento nacional. En definitiva, no existe un predominio tan marcado de un poder sobre el otro.

Y en la arena provincial, ¿cómo es el vínculo entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo? ¿Qué tan poderosos son los gobernadores? El libro de Barrientos seleccionó 10 provincias: Jujuy, Corrientes, Entre Ríos, Mendoza, Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, La Pampa, Río Negro y Tierra del Fuego, y analizó más de 50 mil proyectos de ley presentados en las cámaras bajas tanto por parte de los ejecutivos como por los parlamentarios en el período 1983-2015.

Los resultados muestran, en promedio, un claro éxito de los ejecutivos en la aprobación de sus proyectos, mientras que los parlamentarios logran tasas más bajas de éxito en la producción legislativa. Los gobernadores tienen tasas promedio de 76% de éxito en la aprobación de sus proyectos de ley. Esto pone al Ejecutivo como el poder más efectivo del Estado, por encima del Legislativo en casi todos los períodos analizados. Estos niveles de aprobación alejan a los gobernadores estaduales argentinos de las tasas encontradas, históricamente para los presidentes de la Argentina (de alrededor del 50%), y los ubican cercanos a aquellos niveles señalados por la literatura para los países presidencialistas (en torno al 73%).

A través de análisis estadísticos de correlaciones y modelos explicativos, Barrientos indagó también en aquellas variables que pueden incidir en el nivel de éxito legislativo de los gobernadores. Así, cuando los poderes constitucionalmente conferidos a los gobernadores son mayores, aumentan las tasas de éxito de los proyectos por ellos iniciados.

Otro dato para destacar de la investigación es que los poderes de cada gobernador son muy heterogéneos entre sí y varían de provincia a provincia. Al respecto, Barrientos encontró que Jujuy, Córdoba y Río Negro poseen a los gobernadores con mayor éxito legislativo (88,8%, 88,2% y 86,1%), con años en que estos lograron que la totalidad de los proyectos presentados sea aprobada. Por su parte, los Ejecutivos de Mendoza, Buenos Aires y Corrientes no tienen una realidad tan favorable: tasas promedio de 65,3%, 61,7% y 65,1% respectivamente demuestran que existen dificultades y que los Legislativos no son cuerpos tan dóciles.

Un caso que merece ser destacado es el de Tierra del Fuego, donde en promedio, desde 1992 hasta 2015, los gobernadores lograron tasas de éxito del 43,3%, número muy bajo si se lo compara con las demás provincias analizadas, pero también si se tienen en cuenta los promedios del gobierno nacional (del 50%). Como un caso extremo de bajo éxito, sin embargo, Tierra del Fuego ratifica lo esperado de acuerdo con el marco teórico utilizado por Barrientos: con bajos poderes constitucionales, sus gobernadores obtienen tasas bajas de éxito, mientras que sus parlamentarios alcanzan tasas que los posicionan entre los más exitosos.

Otra hipótesis fue confirmada. La literatura especializada supone que los ejecutivos con posibilidad de reelección tendrán más incentivos para producir más y aprobar su agenda que aquellos sin esta oportunidad. Los resultados -siempre en base a análisis estadísticos- permitieron validar el supuesto.

Las tasas de éxito más altas para el gobernador también se relacionan positivamente con otras dos variables: el apoyo legislativo, básicamente el tamaño de la bancada oficialista; y la organización interna del Legislativo, pues la centralización del proceso de toma de decisiones dentro del Legislativo contribuye al éxito del Ejecutivo en la aprobación de su agenda. De otra manera, la centralización legislativa beneficia al gobernador para negociar con los líderes, y esta dinámica lo ayuda a aprobar su agenda.

En tanto, los legisladores provinciales tienen menores tasas de éxito al compararlos con los ejecutivos. Existen enormes diferencias entre los diez casos seleccionados, con promedios menores del 10% (Buenos Aires) y otros que superan el 30% (como Tierra del Fuego y Río Negro, por ejemplo). El bicameralismo, además, constituye una variable relevante para explicar la tasa de éxito de los parlamentarios: así, la existencia de dos cámaras puede alterar el juego institucional, poniendo obstáculos a los proyectos, y afectando el éxito de los legisladores en la aprobación de sus proyectos.

Finalmente, los datos revelan que son los legisladores quienes dominan la presentación de proyectos de ley. Esto obedece a una simple razón, los cuerpos colegiados son estructuras bastante mayores que el Ejecutivo. O sea, mayor cantidad de integrantes se traduce en mayor cantidad de proyectos presentados.  

Pero Barrientos plantea una razón adicional. La gran cantidad de proyectos de ley de autoría de los propios legisladores puede ser explicada por la distribución de competencias legislativas en el mecanismo federal argentino. La Constitución argentina, al especificar vagamente las competencias comunes, concurrentes y exclusivas de los entes federados, deja una mayor porción de competencias como residuo. Así, cuanta menor especificidad, mayores son las competencias para los actores provinciales. Este voluminoso poder residual queda en manos de los gobiernos provinciales. Las competencias legislativas de las provincias incluyen áreas importantes, como la salud pública y el bienestar social, la infraestructura y los recursos naturales, la policía, el régimen municipal, la justicia y sistemas electorales a nivel provincial y municipal. Todas estas materias ponen a los Poderes Ejecutivo y Legislativo como entes concurrentes en su producción legislativa.

El libro de Barrientos plantea como una de sus principales conclusiones que los gobernadores, por una serie de factores concurrentes (los poderes constitucionales, la configuración de los Poderes Legislativos, entre otros), logran posicionarse como el principal locus de la organización política en las provincias. Cuando esto no sucede, como en Tierra del Fuego, el resultado es otro: las propuestas provenientes de un Ejecutivo más débil en términos de poderes constitucionales encuentran barreras en el propio Legislativo provincial, impidiéndole materializar su agenda de gobierno.

Por último, Barrientos advierte que del señalado protagonismo del Ejecutivo provincial no se deriva un juego de suma cero entre gobernadores y legisladores, con dos agendas contrapuestas. Por el contrario, existe solo una agenda: la del gobierno. Pero los legisladores no abdican frente al Ejecutivo. Los Congresos provinciales no resignan funciones, sino que delegan poder tanto a los líderes partidarios (que forman las Mesas Directivas y las Comisiones de Labor Parlamentaria) y a las comisiones internas, como también al jefe del Ejecutivo. Existe cierta delegación del Legislativo hacia el Ejecutivo porque incluso así, el Legislativo logra los objetivos deseados: a veces, ser visto como el contrapeso a proyectos que generan enconos en la ciudadanía, otras veces, apoyando al gobierno en el logro de objetivos, y algunas otras, generando legislación y promoviendo agenda.

Rouvier