¿Es útil el Consejo Económico y Social?

OPINIÓN. El CES argentino puede ser un simple adorno institucional o un espacio de elaboración de políticas públicas concertadas y de largo plazo. Su derrotero va a depender de lo que decida la sociedad en su conjunto.


En la apertura de la asamblea legislativa en marzo, Alberto Fernández anunció que enviaría el proyecto de ley para crear el Consejo Económico y Social (CES) argentino, con la intención de abrir cauces de participación novedosos para construir políticas superadoras del conjunto. La crisis sanitaria, desde luego, postergó el proyecto de ley, pero la necesidad de constituir un CES permanece, aunque de manera subterránea, en la agenda pública. El senador Rodríguez Saá ha presentado su propio proyecto en mayo, Daniel Arroyo ha dicho hace pocos días que el CES debía incluir a los movimientos sociales, y Sergio Massa, en una charla virtual de UNNOBA, declaró que el organismo tenía que servir para pensar en diez políticas de largo alcance. A las declaraciones dirigenciales se suman las presiones del periodismo (desde Mario Wainfeld en Página 12 hasta Claudio Jacquelin en La Nación), pedidos de la SRA o la UIA, además de reclamos de la oposición. Frente a un consenso generalizado en torno al CES del establishment político y económico (que, llamativamente, transciende “la grieta”), la única voz disonante parece ser la de Juan Carlos Schmid, exsecretario general de la CGT, quien se opuso a su creación y pidió no gastar “esa bala de plata” en un momento de crisis como el actual.

En suma, el CES sigue en agenda pese a su postergación y las expectativas alrededor del organismo consultivo son grandes. Tal vez demasiado: según quién hable, el CES servirá para pensar grandes políticas de Estado, generar Pactos de la Moncloa criollos, fortalecer un fructífero diálogo social que resuelva “la grieta”, o llevar a nuestro país nuevamente hacia la senda del desarrollo. El gobierno tomó nota de estas expectativas (creadas, en gran parte, por él mismo) y, hace pocos días, Gustavo Béliz, Secretario de Asuntos Estratégicos (y seguramente el responsable de instrumentar el CES), organizó una reunión preparatoria en la Casa Rosada junto a representantes de la OIT (el organismo que asesora al gobierno en este tema), la CGT, la CTA y la UIA. Al encuentro virtual fueron invitados a disertar los presidentes del CES griego y el CES belga, quienes hablaron maravillas de sus respectivos organismos.  

Ahora bien, más allá del acuerdo mayoritario acerca de la importancia del diálogo social y los consensos amplios: ¿qué rol pretendemos que tenga finalmente el CES argentino? ¿Cuáles serán sus funciones principales? ¿Quiénes participarán en él? Las experiencias internacionales del CES exhiben una amplia gama de alternativas. No hay un solo CES, nunca hay un CES igual a otro: la institución se caracteriza por su perfil incierto, es decir, su verdadero rol no concluye en la letra de la ley, sino en la dinámica que adopta el diálogo social entre el gobierno y las organizaciones de la sociedad civil, además de su voluntad de consolidar (o incluso abandonar, como sucedió en Irlanda) el espacio de concertación. De este modo, el CES argentino puede ser el Sociaal Economische Raad (SER) holandés, un consejo que promovió históricos acuerdos en materia de políticas públicas en aquel país; puede ser también el mediocre Conseil Économique, Social et Environnemental (CESE), un organismo consultivo con un rol marginal en la vida política francesa; o puede terminar, en el peor de los casos, como el Consiglio Nazionale dell'Economía e del Lavoro (CNEL) de Italia, el cual, en un contexto de fuerte ajuste del gasto público, fue eliminado en 2014 luego de ser tildado de inoperante, inútil e ineficaz por el gobierno de Matteo Renzi.

Habiendo dado estos ejemplos, tal vez debamos mirar hacia ese continente, aunque más no sea para aprender de sus errores. En Europa occidental los CES tienen una larga trayectoria y son generalmente pensados como una suerte de “cámara económica” que dialoga y complementa —pero nunca sustituye— a la cámara parlamentaria. Después de la segunda guerra mundial la presencia de los CES se hegemonizó, siendo uno de los instrumentos del Estado de bienestar para salir de la crisis de la posguerra y, una vez superada, para concertar políticas con organizaciones corporativas que se consideraban relevantes por su capacidad de representación y movilización. De este modo, los CES fueron parte del andamiaje institucional del capitalismo coordinado europeo y aún hoy, en las economías de mercado de la Unión Europea (UE), cumplen una importante función.

Los CES europeos, no obstante, adoptan diferentes funciones y composición dependiendo de la naturaleza de cada sociedad. La mayoría de los CES europeos tienen una mera función de consulta legislativa, es decir, que su competencia principal es la de favorecer una “legislación negociada” entre los poderes públicos y las organizaciones sociales, emitiendo para ello dictámenes no vinculantes sobre proyectos de ley socioeconómicos. Este es el modelo clásico y predominante, nunca debe olvidarse. Por el contrario, los CES que adoptan una función concertadora se cuentan con los dedos de la mano: es el ejemplo de los poderosos consejos austríaco, belga o de los países escandinavos. Estos CES se piensan como lugar de encuentro para un intercambio político que permita desarrollar concertaciones en torno a políticas. Es el típico modelo de CES “productor de pactos” sociales, el cual suele ser más eficaz en países con sindicatos vigorosos. ¿Pretendemos que el CES argentino se asemeje a este modelo? ¿O aspiraremos a que adopte una función de consulta legislativa, mucho más humilde, pero más habitual? Según las declaraciones de los dirigentes políticos y sociales, la respuesta se inclina por la primera opción. ¿Será posible?

Además de por sus funciones, los CES europeos se catalogan según la naturaleza de las organizaciones participantes. Los Consejos pueden adoptar así una composición tripartita, donde, a través de sus representantes, el gobierno participa junto a las organizaciones del capital y el trabajo; o una composición bipartita, en la cual el gobierno es excluido. La conformación del Consejo no es inocua. Cuando el CES es bipartito se refuerza su independencia del gobierno, pero también, al no haber interlocutores gubernamentales, las organizaciones corporativas a veces buscan otros canales más eficaces de intercambio. Esto es lo que sucede, por ejemplo, en el caso del Consejo español, donde los pactos sociales se negocian por fuera de la institución.

La mayoría de los CES europeos son bipartitos, es decir que el gobierno es excluido de ellos. Sin embargo, suele haber un tercer grupo complementario, integrado por representantes de la economía social, consumidores o universidades, entre muchos otros. Como siempre, hay exageraciones de este ímpetu representativo: el CES francés, por ejemplo, está compuesto por 233 miembros e involucra a artesanos y a grupos de defensa del inmigrante, entre decenas de otros colectivos. También hay excepciones elitistas: el CES austríaco solo incluye a 8 representantes sindicales y a 8 empresariales, todos ellos, poderosísimos. Sus reuniones son secretas y solo se hace público el documento final, generalmente por consenso. Habida cuenta de la variedad: ¿qué composición adoptará entonces el CES argentino? ¿Habrá representantes del gobierno? ¿Se incluirá, además de a la UIA, la AEA o la CGT, a otras organizaciones, como la CTEP o, incluso, las diferentes iglesias? ¿Quién quedará adentro y quién afuera de la convocatoria?

Discutir sobre el rol que ocupará el CES en nuestro país sirve para moderar las expectativas sociales acerca de lo que puede y, sobre todo, no puede hacer un Consejo Económico y Social. Todos estamos de acuerdo con el diálogo social y la concertación de políticas estratégicas a largo plazo. Pero el CES quizá no promueva estas cuestiones por sí solo. Bajo ningún concepto la institución debe ser vista como la piedra filosofal del desarrollo de un país, o como un organismo que, por su mera creación, ofrezca soluciones a la crisis del COVID-19 o permita resolver “la grieta”. Tampoco es una “tercera cámara legislativa” que sustituye a la representación político-partidaria (fundamentalmente, porque no tiene la misma legitimidad democrática de origen). Esto no significa que los CES carezcan de relevancia: en la posguerra permitieron construir valiosas concertaciones sociales o moderar la conflictividad interclasista, y en los países del norte europeo siguen siendo instituciones relevantes. En suma, el CES argentino puede ser, en un extremo, un simple adorno institucional o, en el extremo contrario, un espacio de elaboración de políticas públicas concertadas y de largo plazo. Pero su derrotero no va a depender de un gobierno o una ley, sino de lo que decida la sociedad en su conjunto.  


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Sobre el Autor

Juan von Zeschau es politólogo de la UBA e Investigador del Instituto Nacional de Administración Pública.

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