¿Es cierto que el FMI vulneró sus propias normas para apoyar al gobierno de Macri?

OPINIÓN. Si por una parte la Argentina aparece, una vez más, como un deudor con dificultades para honrar sus compromisos, por otra parte, el FMI se ve acusado de haber vulnerado sus propias reglas para apoyar, no a un país, sino la reelección de Macri.


Introducción: las reglas del FMI

Desde que el gobierno de la mal llamada “Revolución Libertadora” adhirió al FMI en 1956 y solicitó el primer préstamo en 1957, la relación con ese organismo ha condicionado de manera significativa la política económica de la Argentina, durante largos períodos. El último capítulo de esa relación fue abierto por el gobierno de Mauricio Macri, cuando en mayo de 2018 formalizó un nuevo pedido de apoyo financiero a ese organismo, por un monto que lo convirtieron en el mayor programa Stand-by convenido a la fecha por el FMI.

En un plazo que sorprende por lo breve, ese programa mostró su inviabilidad, lo cual obliga a las partes (el gobierno argentino y el FMI) a negociar un nuevo programa que le permita al país enfrentar los cuantiosos pagos generados por el primero.

Existe un trasfondo político que incide en las actuales negociaciones. Si por una parte la Argentina aparece, una vez más, como un deudor que enfrenta dificultades para honrar sus compromisos, por otra parte, el FMI se ve acusado de haber vulnerado sus propias reglas para apoyar, no a un país, sino la reelección de una alianza de gobierno en dificultades. De ser así, el actual gobierno argentino contaría con argumentos de peso para solicitar un tratamiento favorable en las negociaciones actuales.

Para examinar esta cuestión, es preciso hacer algunas precisiones preliminares. Existen, esquemáticamente, tres tipos de reglas que siguen (o deben seguir) los responsables del FMI y los países miembros. Están, en primer lugar, los artículos que componen el Convenio Constitutivo del FMI, que viene a ser el equivalente de la Constitución para un país. Ligados a éstos están los Estatutos del Fondo, que los interpretan y completan. En segundo lugar, vienen las resoluciones de la Junta de Gobernadores y del Directorio Ejecutivo del FMI, que fijan normas y disposiciones reglamentarias. Están por último las reglas no escritas, pero que se han respetado mejor que las otras, porque hacen al ejercicio del poder dentro del Fondo: siempre su Director Gerente (viene a ser su presidente) ha sido un europeo, y siempre su número dos ha sido un norteamericano. Sin ir más lejos, el 12 de marzo de 2020, la Directora Gerente europea Kristalina Georgieva (que reemplazó a la europea Christine Lagarde) propuso como su segundo al norteamericano Geoffrey Okamoto, en reemplazo del norteamericano David Lipton. En el Banco Mundial, es al revés: la presidencia es para un norteamericano, la vicepresidencia para un europeo.

Hay al menos dos temas en los que, con su accionar hacia Argentina, el FMI podría haber vulnerado sus reglas formales. En primer lugar, no parece que haya respetado las condiciones requeridas para aprobar un “acceso excepcional” a sus recursos, esto es un préstamo cuyo monto excede lo normalmente permitido. En segundo lugar, gran parte de su financiamiento alimentó la fuga de capitales, lo que vulnera uno de los artículos de su Convenio Constitutivo. Examinaremos a continuación estas dos cuestiones.


El “acceso excepcional” al financiamiento del FMI

La reciente intervención del FMI en la Argentina, desde un principio, mostró rasgos excepcionales. El organismo otorgó el crédito más grande de su historia, que pasó a representar más de la mitad de su cartera. El crédito a la Argentina equivalía a casi 13 veces la cuota del país, cuando un acuerdo Stand-by normal permite acceder a un máximo de 4,35 veces esa cuota. Además, dispuso que el 88% del crédito se desembolsaría durante la primera mitad del programa, esto es antes de las elecciones de octubre de 2019. ¿Podía el FMI prestar tanto dinero, y desembolsarlo en un plazo tan concentrado?

Las normas para brindar ese acceso excepcional han ido variando. En 2002, el directorio estableció que solamente podría otorgarse si “un análisis riguroso y sistemático indica que existe una alta probabilidad que la deuda pública del miembro es sustentable en el mediano plazo”. Si tal análisis concluyera que la deuda es insustentable, entonces el FMI solamente podría conceder un préstamo en el marco de una reestructuración general de la deuda – esto es, con la contribución de los acreedores privados. Como, hacia 2010, tal norma entorpecía la intervención del FMI en la crisis de la deuda europea, se definió una situación intermedia, en donde no podía establecerse “con alta probabilidad” que una deuda pública fuera sustentable, pero tampoco que fuera insustentable. En tal caso, se autorizó el acceso excepcional si el incumplimiento del país deudor podía afectar al conjunto del sistema financiero. Invocando esa “exención sistémica”, los recursos del FMI financiaron el salvataje, no de los países europeos deudores, sino de los bancos acreedores, sin reclamar su contribución a una reestructuración general de la deuda.

En 2016 el Directorio Ejecutivo del FMI intentó llegar a un punto intermedio entre la rigidez de la norma de 2002 y la laxitud (para los casos que presenten “riesgo sistémico”) de la de 2010. Formuló así las nuevas reglas para el “acceso excepcional” a sus recursos, que rigen actualmente [1]. Sin alterar las normas para casos en donde le parece claro (“con alta probabilidad”) que la deuda es sustentable o que es insustentable, afinó las condiciones para prestar montos extraordinarios en los casos intermedios. En tales casos, podría otorgar créditos sin exigir una reducción de la deuda privada, contentándose con una reestructuración sin quita, es decir un “reperfilamiento”.

Se establecieron cuatro criterios: 1) El país miembro enfrenta presiones excepcionales en la balanza de pagos, y para enfrentarlas precisa un crédito del FMI que excede los límites normales; 2) La deuda es sustentable, aunque no con alta probabilidad, y el país obtiene financiamiento de otras fuentes (léase reperfilamiento) que mejora la sustentabilidad y aumenta las salvaguardias de los recursos del Fondo; 3) El staff juzga que el país podrá volver a acceder al mercado de capitales privado en un plazo y por un monto suficientes para cubrir sus obligaciones con el FMI; y 4) El staff estima que el programa de ajuste tiene fuertes perspectivas de éxito, considerando los aspectos económicos, institucionales y políticos.

Cuando la Argentina recurrió al FMI, su situación solamente permitía aceptar el primer criterio. Para dar el segundo criterio por cumplido, el staff del FMI debía, primero, declarar que “la deuda era sostenible, aunque no con alta probabilidad”. La realidad indicaba que más honesto era decir que era insostenible. El propio FMI, en su primera revisión, observaba que la confianza no había regresado con el acuerdo Stand-by y que el nivel de la deuda superaría el “umbral de alto riesgo” de 70% del PBI. En sus sucesivas revisiones, proyectaba un déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos para el período 2019-2024, de cerca de 2 puntos del PBI; asimismo, anticipaba un excedente fiscal primario (1% del PBI) que apenas cubriría un tercio de los intereses. ¿Cómo, en esas condiciones, sería posible servir la deuda, y pagar los fuertes vencimientos debidos al propio FMI en 2022 y 2023?

Para verificar este criterio también se requería obtener el reperfilamiento de una parte significativa de la deuda con el sector privado. Nada de ello hubo. En sus revisiones trimestrales, el staff del FMI afirmaba que el gobierno mantenía el acceso al mercado de crédito interno, algo que es muy distinto al reperfilamiento requerido, y con ello dio por cumplido el segundo criterio [2]. Al mismo tiempo, reconocía la dificultad creciente para renovar la deuda con el sector privado, razón por la cual el FMI aceptó adelantar buena parte de sus desembolsos previstos para 2020-2021. Es más, el staff observaba que la prima de riesgo y las tasas de interés aumentaban a niveles muy elevados, y sin embargo seguía confiando en que los flujos de financiamiento de otros agentes “mejorarían la sustentabilidad de la deuda y brindarían suficiente salvaguardia a los recursos del Fondo”.

El tercer criterio suponía el retorno a los mercados privados de crédito externo en plazos y montos por completo irrealistas. En efecto, tan sólo para reembolsar el cuantioso crédito otorgado por el propio FMI, la inversión neta de portafolio debía pasar mágicamente de un déficit de 22,3 mil millones de dólares previsto para 2019 a un excedente de 23,1 y 25,4 mil millones de dólares en 2022 y 2023. Asimismo, el déficit de la “otra inversión neta” (9 mil millones de dólares estimados para 2019) debía desaparecer [3]. Por último, revisión tras revisión, pese a que el marco económico no dejaba de agravarse, el staff repitió que las perspectivas de éxito del programa eran “razonablemente fuertes”. Basaba ese juicio (o expresión de deseo) en la decisión del gobierno de mantener las políticas del programa y en la recuperación de la confianza que esas mismas políticas terminarían por generar, sin poder presentar datos estadísticos que mostraran mejora alguna en la situación económica. Notable ejemplo de negación de la realidad causada por una mezcla de ideología (neoliberal) y de conveniencia política. 

 

La fuga de capitales

El Artículo VI del Convenio Constitutivo del FMI no deja lugar para la ambigüedad. Dice en su Sección 1.a.: “Salvo en el caso previsto en la Sección 2 de este Artículo, ningún país miembro podrá utilizar los recursos generales del Fondo para hacer frente a una salida considerable o continua de capital, y el Fondo podrá pedir al país miembro que adopte medidas de control para evitar que los recursos generales del Fondo se destinen a tal fin. Si después de haber sido requerido a ese efecto el país miembro no aplicara las medidas de control pertinentes, el Fondo podrá declararlo inhabilitado para utilizar los recursos generales del Fondo”. [4]


En un artículo anterior publicado en este mismo medio, mostramos que el endeudamiento externo neto del gobierno, que primero fue sobre todo con el sector privado y luego provino en lo esencial del FMI, se destinó en gran medida a la salida de capitales. Es cierto que el dinero es fungible, y que los dólares recibidos por esos préstamos transitaron por las reservas del Banco Central, del mismo modo que los dólares liquidados por los exportadores y los recibidos de los turistas. No es posible (ni relevante) rastrear la procedencia de cada dólar que en este período vendió el Banco Central para pagar importaciones, cancelar deudas, girar dividendos o fugar capitales. El hecho es que sin los 44 mil millones que el gobierno recibió por el acuerdo Stand-by entre el segundo trimestre de 2018 y el tercero de 2019, el sector privado no financiero no hubiera podido aumentar sus activos externos en 50 mil millones de dólares en ese período. ¿Hubo otras fuentes de divisas? Sin duda: en el período considerado, el sector privado no financiero recibió 6 mil millones de dólares por préstamos y 16 mil millones por IED, y el Banco Central redujo sus reservas en 12 mil millones de dólares. Pero no es suficiente. Además, hubieron otros usos para las divisas: el principal fue el déficit acumulado en la cuenta corriente por 24 mil millones de dólares.

Recordemos que, en un principio, se dijo que el acuerdo con el FMI tenía un fin de prevención, y que no se pensaba emplear los 50 mil millones de dólares aprobados (luego extendidos a 56 mil millones). Fue precisamente porque la demanda creciente de divisas para ser fugadas y la retracción del crédito externo privado presionaban sobre el tipo de cambio y las reservas, que no solamente se hicieron efectivos los desembolsos, sino que se adelantaron los previstos para 2020 y 2021. 


El intento electoralista de usar sin contar las reservas para no tener que devaluar ni imponer un control de capitales estricto (como es el famoso “cepo”), hacía evidente cuál sería el destino de los dólares desembolsados: la Argentina utilizó “los recursos generales del Fondo para hacer frente a una salida considerable o continua de capital”. El FMI debería haber exigido la imposición de controles gubernamentales, como dice el Artículo VI. Prefirió, con el proceso de fuga ya bien avanzado, restringir la intervención del Banco Central en el mercado cambiario, y para ello forzó la renuncia de su presidente, que la quería practicar. [5] Se implantó entonces un esquema de banda de flotación dentro de límites muy amplios. Poco después el FMI comprobó que limitar de esa manera la intervención del Banco Central tenía efectos desestabilizadores, y autorizó el uso de reservas para contener el tipo de cambio. Esto quiere decir: el FMI hizo desembolsos que alimentaron las reservas del Banco Central, gracias a las cuales éste pudo entregar dólares a los agentes privados que, en una alta proporción, los fugaron. 

 

Conclusiones y observaciones finales

A nuestro entender, el FMI falseó en sus informes la situación de la Argentina para poder desembolsar un monto muy elevado de dinero que sabía muy difícil de cobrar. También ignoró sus normas más básicas al aceptar que sus créditos alimentaran fugas masivas de capitales. ¿Por qué se condujo de esta manera? Es inverosímil que el FMI no se diera cuenta que sus créditos eran impagables; pero sin duda creía que la incobrabilidad se evidenciaría después de las elecciones. Con Macri reelegido transformarían el acuerdo Stand-by por un Programa de Servicio Ampliado (Extended Fund Facility), por el cual se alargarían los vencimientos de capital a cambio de las reformas estructurales deseadas tanto por el FMI como por el macrismo. Ese plan falló, y sus principales impulsores (Mauricio Macri, Christine Lagarde, David Lipton) ya no están en sus cargos. Si bien no debemos olvidar que la naturaleza del Fondo (es decir, qué intereses defiende) no ha cambiado, el fracaso del plan y el recambio de autoridades modificaron el marco de la negociación con el FMI.

Tras el doble cambio de autoridades – en el FMI y en Argentina – se produjeron varios hechos que cambiaron los términos de la negociación entre ambas partes. Un primer paso importante fue la declaración del FMI del 19 de febrero, que reconocía que la deuda pública argentina era insostenible. Esto hacía indispensable la reestructuración de la deuda en moneda extranjera con los acreedores privados: de otro modo, el FMI no podía conceder ningún financiamiento. El segundo paso fue, precisamente, la conclusión exitosa de esa reestructuración en sus dos componentes: la deuda emitida bajo jurisdicción extranjera (agosto de 2020), y aquella que fue emitida bajo la ley local (septiembre de 2020). Notemos que un informe del staff del FMI de marzo de 2020 evaluaba la magnitud de la reducción en la carga de la deuda con el sector privado que era necesaria para hacer que la deuda volviera a ser sustentable, y que la parte argentina utilizó ese informe para justificar sus pedidos de alivio en la negociación con los acreedores privados. [4] El otro hecho que ha modificado el marco de la negociación es la aparición de la pandemia del COVID-19, que deterioró fuertemente las cuentas fiscales en todo el mundo, y motivó que el FMI dejara de lado provisoriamente sus demandas habituales de recorte del gasto público.

Notemos que, a diferencia de los informes anteriores, el informe antes citado del staff del FMI reconoce que para superar la crisis de la deuda la economía necesita crecer, y que para ello es imperioso darle oxígeno. En este tema crucial, en el que coincide con el gobierno argentino, el informe brinda una base interesante para la negociación por venir.  En efecto, la reestructuración de la deuda debe permitir recuperar el crecimiento y, de manera más general, dar forma a un proceso de desarrollo sostenido e inclusivo. Es por esa vía que la deuda se tornará sustentable, no sólo por las quitas y el reperfilamento de los vencimientos.

Dado que es preciso reestructurar un monto muy importante de vencimientos con el FMI, la Argentina está solicitando un tipo de programa con plazos más extensos que un Stand-by. Se trataría de un Programa de Servicio Ampliado a 10 años, en donde no se cancelarían amortizaciones de capital durante los primeros 4 años. Es probable que, en el marco de tal programa, el FMI quiera discutir reformas estructurales. 

Aquí es en donde la Argentina se juega mucho de su futuro como Nación. No cabe duda que el país necesita cambiar muchas cosas, pero las reformas las deben decidir los argentinos por las vías democráticas. Es preciso, por ejemplo, reformar un sistema fiscal que se caracteriza por elevados niveles de evasión y una escasa incidencia de impuestos directos sobre las personas. También deben reformarse el sistema previsional y el régimen laboral, afectados como están por el elevado nivel de informalidad: no se trata de precarizar al trabajador formal, sino de incorporar a la economía formal a 40% de trabajadores que no están registrados. Además, es preciso reforzar la equidad y sustentabilidad del sistema previsional, que ha sido desfinanciado en los últimos años. En suma: no estamos en contra de las reformas, la cuestión es cuáles; del mismo modo en que no estamos en contra de mejorar los saldos fiscales y comerciales, la cuestión es cómo.

 El FMI sabe que ya no está “negociando” con Macri. Como le advirtió el ministro de economía Martín Guzmán: “El Fondo podrá pedir lo que quiera, pero hoy no gobierna Juntos por el Cambio, gobierna el Frente de Todos. Y nosotros vamos a defender los intereses del pueblo argentino.”

[6] El Fondo deberá adecuar sus pedidos al programa que defina el gobierno argentino. Al ser corresponsable de esta crisis, le resultará más difícil aprovecharla para imponer las políticas neoliberales que han sido, al menos hasta ahora, su receta universal. 



 
Notas 

[1] Véase FMI, Argentina: Fourth review under the Stand-By Arrangement, 3 de julio de 2019.

[2] FMI, Convenio Constitutivo, Washington DC, 2011. La Sección 2 mencionada establece que “Todo país miembro tendrá derecho a realizar compras en el tramo de reserva con el fin de efectuar transferencias de capital”, lo que significa que no se le puede impedir utilizar su propio dinero con ese fin. 

[3] Curiosamente, al mismo tiempo alentaba una reforma de la Carta Orgánica del Banco Central para, entre otros objetivos, fortalecer su independencia.

[4] Véase FMI, Argentina. Technical Assistance Report – Staff Technical Note on Public Debt Sustainability. IMF Country Report No. 20/83, 19 de marzo de 2020. Debe notarse que este informe “técnico” no constituye (todavía) una posición política del directorio del FMI.

[5] Declaraciones a Página 12 del 29 de noviembre de 2020.

 

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