El debate de la movilidad previsional

OPINIÓN. Algunos apuntes para la confección del nuevo criterio de aumento de las jubilaciones y pensiones.

En diciembre de 2017 la Plaza de los dos Congresos de Buenos Aires vivió una de las jornadas más conflictivas de los cuatro años de gobierno de Mauricio Macri. El contexto fue el debate de la reforma del cálculo de la movilidad de haberes, la cual finalmente fue aprobada pero con un enorme costo político. Lo que se votó fue la modificación de la ley de movilidad jubilatoria aprobada en 2008, según la cual todos los beneficiarios del sistema previsional -así como de otros subsistemas de la seguridad social, a los que no nos dedicaremos en este texto- percibirían aumentos en sus haberes dos veces al año en función de la evolución de la recaudación de la ANSES y de los salarios de los trabajadores registrados. Los recursos de ANSES se nutren de aportes y contribuciones a la seguridad social sobre la nómina salarial y de recursos tributarios (asignaciones específicas de impuestos). Estos últimos suelen ser procíclicos (es decir, suben cuando aumenta el PBI), mientras que los primeros dependen del aumento de la masa salarial, la cual depende, a su vez, de la cantidad de trabajadores ocupados y de los salarios que perciben. La ocupación también es, casi siempre, una variable procíclica.

En este sentido, el esquema de movilidad previsional aprobado en 2008 tenía como fin que los jubilados y pensionados se apropiaran de una parte de los frutos del crecimiento económico. Atar las jubilaciones a los salarios implica vincularlas a la negociación colectiva, la cual depende de la capacidad política de las organizaciones de trabajadores para negociar aumentos salariales. En contextos de menor desempleo, la posibilidad de reclamar aumentos salariales crece. Por razones obvias, los jubilados no pueden ejercer por sí mismos esta negociación, ya que carecen de herramientas básicas como la posibilidad de hacer una huelga. En este sentido, por un lado, si aumenta el producto aumenta también el empleo, los trabajadores reclaman mayores salarios y eso repercute en un aumento para los jubilados. Por el otro, cuando aumenta el producto también lo hace la recaudación tributaria y aumenten las jubilaciones.


La pregunta que surge -y que surgió entrada la década siguiente- es qué pasa en este esquema cuando el producto decrece.


Como muestra Esteban Maito en https://estebanmaito.wordpress.com/2018/01/02/evolucion-historica-del-haber-jubilatorio-en-argentina/, las jubilaciones reales (es decir, el poder de compra de los haberes) fueron creciendo en base a decretos desde 2003 y lo siguieron haciendo a partir de la entrada en vigencia de la nueva ley de movilidad en 2008. Sin embargo, en los años recesivos (2014 y 2016) la remuneración real cayó. En la medida en que los salarios crecieron menos que los precios, el poder adquisitivo de los jubilados -así como el de los trabajadores- se vio disminuido.

La reforma aprobada en 2017 implicó un cambio en el cálculo de la movilidad, que dejó de guiarse por los salarios y la recaudación y pasó a hacerlo por los índices de precios. En aquel momento, la discusión política central se debió a un corrimiento que implicaba saltearse un semestre, pero en los hechos cambiar salarios por precios significaba desconectar a los haberes de la negociación colectiva y de la evolución del salario real a cambio de ofrecer un poder adquisitivo constante. Es decir, los haberes reales no suben ni bajan. El problema es que si los aumentos se ajustan a la inflación pasada cada seis meses, los jubilados estarán perdiendo poder adquisitivo cada mes hasta llegar al sexto y ahí recuperar la capacidad de compra del semestre pasado. Es decir, el esquema que aprobó el gobierno de Macri en 2017 condena a los jubilados a una pérdida real todos los semestres, más alta en tanto mayor sea la inflación, incluso si la economía y los salarios crecen. Pero, es cierto, la caída sería menor que la que correspondería con la ley de 2008 en caso de que los salarios reales caigan.

Hasta aquí hemos presentado los efectos de la economía (cual variable independiente) sobre los haberes previsionales (como variable dependiente). Sin embargo, la inversa también existe. Las jubilaciones y pensiones son transferencias de dinero del Estado a un grupo particular de familias e individuos, el cual se caracteriza por consumir una proporción mayor de su ingreso que los más jóvenes (es decir, ahorrar menos). En una economía que está lejos del pleno empleo de sus recursos (es decir, en la que hay trabajadores desocupados y fábricas vacías), una política de transferencias de dinero hacia un sector que consume mucho funciona como un estímulo a la economía en su conjunto. Los jubilados reciben dinero y lo gastan, y eso genera empleo y más consumo, y eso a su vez genera más empleo y producción, y así sucesivamente. En este sentido, en un esquema como el de la ley de 2008 un aumento de los haberes reales implicará un aumento del empleo, del producto, de los salarios y de los propios haberes. Es decir, también el sistema previsional está contribuyendo a su propia reproducción. Pero, de nuevo, lo procíclico vale en ambas direcciones: una caída de los haberes reales también contribuye con el desempleo, la depresión económica, los menores salarios y, finalmente, los menores haberes.


El mecanismo que habilita el mencionado círculo virtuoso entre haberes, empleo, crecimiento y salarios no es infinito ni mucho menos, y tiene límites muy concretos, tanto en la escasez de factores productivos como, usualmente antes, en la insuficiencia de dólares necesarios para la producción.


Estos límites explican, entonces, por qué no es posible aumentar las jubilaciones ad infinitum en cualquier contexto. Es decir, incluso reconociendo que los límites a los aumentos de las jubilaciones no están dados por los recursos propios del sistema previsional ni tampoco por los recursos totales (es decir, incluyendo los tributarios), dado que estos también podrían aumentarse desde el Estado, los límites a la capacidad de expansión de los haberes deben encontrarse en la macroeconomía argentina: tanto en su potencial agotamiento de los recursos ociosos (cuellos de botella sectoriales, por ejemplo) como en la más acuciante restricción externa.

Así, una forma de resolver estas limitaciones es la redistribución del ingreso, en la cual el sistema previsional puede jugar un papel central, como muestra Valeria Di Costa para el caso de las moratorias previsionales de la década pasada: https://bdigital.uncu.edu.ar/objetos_digitales/4973/09-esc-5-6-dicostatita.pdf. Sin embargo, claro está que cualquier discusión profunda en términos redistributivos requiere de consenso político o de una correlación de fuerzas para una disputa política de gran escala. De hecho, el caso de las moratorias durante el gobierno de Néstor Kirchner sirve como ejemplo de una política profundamente redistributiva en materia previsional, donde han sido los recursos del Estado los que permitieron aumentar la cobertura y otorgarle un beneficio previsional a muchos adultos mayores que habían quedado desprotegidos. Del mismo modo, durante el primer año del gobierno de Macri se sancionó la “reparación histórica”, la cual consistió en aumentos de los haberes más elevados, agravando le desigualdad al interior de la clase pasiva. Así, cuando discutimos la movilidad también deberemos discutir si los coeficientes van a ser iguales para todos o segmentados.

Desde la asunción de Alberto Fernández en diciembre de 2019 se dispuso la suspensión de la ley de 2017 y el otorgamiento de aumentos por decreto mientras las comisiones del Congreso se reúnen para discutir una nueva ley de movilidad. A estas comisiones han sido invitados expertos desde distintas disciplinas y con diferentes miradas, que han llevado a que la discusión sobre la movilidad trascienda hacia discusiones más profundas sobre la naturaleza del sistema previsional. A su vez, una transferencia indirecta que se agregó con la asunción de Fernández fue la gratuidad de los medicamentos para jubilados, lo que, en los hechos, funciona como un aumento del ingreso disponible en el caso de adultos mayores que necesitan gastar parte de sus haberes en remedios.


Uno de los objetivos compartidos por la mayoría de quienes estamos pensando en una nueva fórmula de movilidad previsional es el de buscar la manera de garantizar que los jubilados tengan ingresos suficientes para su vida y que su poder adquisitivo pueda estabilizarse aun en el marco de una economía turbulenta y desequilibrada como la argentina. 


Como mostramos aquí, ni la ley de 2008 ni la de 2017 brindan esa seguridad. La ley de 2008 fue excelente en un contexto de crecimiento, pero se mostró inadecuada para estabilizar el poder de compra cuando la economía dejó de crecer y, sobre todo, cuando ese decrecimiento se expresó en caídas del salario real. Por su parte, el criterio de la ley de 2017 es relativamente mejor para los jubilados cuando cae el salario, pero no les permite participar del crecimiento cuando este sube y los condena a una caída permanente de sus ingresos mes a mes.

En conclusión, más allá de la necesidad de rediscutir las bases del sistema previsional de manera más profunda, valorizando la protección no contributiva y enfatizando en el rol del Estado y de su sistema previsional como garante de derechos, desde estas breves líneas proponemos una fórmula de movilidad limitada pero que puede ser útil a los fines de reducir la vulnerabilidad y la exposición de los jubilados a los vaivenes de la economía: en primer lugar, establecer aumentos con una mayor periodicidad; en segundo lugar, fijar como índice de movilidad al mayor entre la evolución de los salarios -o alguna fórmula similar a la de la ley de 2008- y la de los precios. Así, cuando sube el salario real los jubilados pueden ser beneficiarios de una parte de ese crecimiento y, cuando cae, las jubilaciones mantienen relativamente su poder adquisitivo (además, una mayor periodicidad de los aumentos reduce la pérdida).


Sobre el autor: Dr. en Ciencias Sociales (UBA), Investigador CONICET en el CEIL.

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